TÜRK ANAYASA HUKUKU SİTESİ

 anayasa.gen.tr

Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku, Bursa Ekin Kitabevi Yayınları, 2000, s.621-647'den alınmıştır.

Ana Sayfa: www.anayasa.gen.tr
Bölüm 17
Yürütme organının
Düzenleyİcİ İşlemlerİ
 
 

 

Kemal Gözler

 

 

 

PLÂN:
I. Genel Olarak Yürütme Organının İşlemleri

II. Yürütme Organının Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisi

III. Kanun Hükmünde Kararnameler

IV. Tüzükler

V. Yönetmelikler      

VI. Yürütme Organının Diğer Düzenleyici İşlemleri: “Adsız Düzenleyici İşlemler”

VII. Yürütmenin Düzenleyici İşlemleri Arasında Hiyerarşi Sorunu

Bu bölümün asıl konusu “yürütme organının düzenleyici işlemleri”dir. Ancak “yürütme organının düzenleyici işlemleri”ni görmeden önce, genel olarak “yürütme organının işlemleri”nden kısaca bahsetmek uygun olur.

I. Genel olarak Yürütme Organının İşlemleri

Biz burada “yürütme işlemi”nin tanımını, ve yürütme işleminin yasama ve yargı işlemlerinden nasıl ayrıldığını göreceğiz.

A. Yürütme İşleminin Tanımı

Genel olarak “hukukî işlem”, belli bir sonuç doğurmaya yönelik irade açıklaması olarak tanımlanmaktadır. O halde, yürütme işlemi, yürütme organının belli bir sonuç doğurmaya yönelik irade açıklamasıdır.

Bir devlette yürütme işlemlerinden başka yasama işlemleri ve yargı işlemleri de vardır. O halde yürütme işlemlerini görmeden önce, bir yandan yürütme işlemleri ile yasama işlemlerinin, diğer yandan da yürütme işlemleri ile yargı işlemlerinin birbirinden nasıl ayrıldığını görmemiz uygun olur.

Yürütme fonksiyonu nasıl tanımlanıyor ve yasama fonksiyonundan nasıl ayrılıyorsa, yürütme işlemi öyle tanımlanır ve de yasama işleminden aynı şekilde ayrılır. Yukarıda gördüğümüz gibi[1] yürütme fonksiyonunun  tanımı ve yasama fonksiyonundan ayrılması konusunda maddî ve organik kriter olmak üzere iki kriter önerilmiştir. Yine yukarıda gördüğümüz gibi, bu kriterlerden 1982 Anayasası sisteminde geçerli olan kriter, organik kriterdir[2]. O nedenle, biz burada yürütme işlemini de organik kritere göre tanımlıyor ve yine organik kritere göre yürütme işlemini yasama ve yargı işleminden ayırıyoruz.

Buna göre, yürütme işlemini organik kriterden hareket ederek, “yürütme organı tarafından yapılan bir işlem” olarak tanımlayabiliriz. Organik açıdan bir işlemin yürütme işlemi olup olmadığını tespit etmek ise güç değildir. Yukarıda yürütme organının kimlerden, hangi makamlardan, hangi kurum ve kuruluşlardan oluştuğunu gördük. Bu kişi, makam, kurum ve kuruluşlardan çıkan her işlem bir yürütme işlemidir. Bu kritere göre, yürütme işleminin bireysel, somut ve sübjektif bir duruma ilişkin olması şart değildir. Bir işlem, genel, sürekli, objektif, kişilik-dışı olsa da, yürütme organından çıkıyorsa, bir yürütme işlemidir.

O halde Türk pozitif anayasa hukukunda organik kritere bağlı kalarak yürütme işlemi şu şekilde tanımlanabilir: Yürütme işlemi, yürütme organı tarafından yapılan her işlemdir.

Organik kriteri kullanarak yasama işlemlerini bir yandan yargı işlemlerinden ve diğer yandan idarî işlemlerden kolayca ayırabiliriz.

B. Yürütme İşlemi - Yasama İşlemi Ayrımı

Organik kritere göre, yürütme işlemleri ile yasama işlemleri birbirinden kolayca ayrılır. Yürütme organından çıkan işlemler yürütme işlemi, yasama organından çıkan işlemler ise yasama işlemidir. Yasama organı 550 milletvekilinden oluşmuş Türkiye Büyük Millet Meclisidir. Yürütme organı ise Cumhurbaşkanı, Başbakan, Bakanlar Kurulu ve idareden oluşur. İdare ise merkezî idare ve yerinden yönetim kuruluşları olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Yerinden yönetim kuruluşları ise yer yönünden ve hizmet yönünden yerinden yönetim kuruluşları olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Gerek merkezî idare, gerekse yerinden yönetim kuruluşları kamu tüzel kişiliğine sahiptir. Bunların kamu gücüne dayanarak yaptıkları işlemler ise idarî işlemleri oluşturmaktadır. Buna göre, yürütme organından çıkan bir işlem, maddî açıdan yasama işlemine benzese, yani genel, soyut, objektif ve kişilik-dışı olsa bile, bu işlem bir yasama işlemi değil, bir yürütme işlemidir. Çünkü, böyle bir işlem de yürütme organından çıkmaktadır. Örneğin, aşağıda göreceğimiz, tüzük, yönetmelik gibi “yürütme organının düzenleyici işlemleri” genel, soyut, objektif, kişilik-dışı işlemler olsa bile, yani maddî açıdan yasama işlemlerine benzeseler bile, organik açıdan bir yürütme işlemidirler ve yürütme işlemlerinin hukukî rejimine tâbidir.

C. Yürütme İşlemi - Yargı İşlemi Ayrımı

Organik kritere göre, yürütme işlemleri ile yargı işlemleri birbirinden kolayca ayrılır. Yürütme organından çıkan işlemler yürütme işlemi, yargı organından çıkan işlemler yargı işlemidir. Yürütme organı yukarıda da belirttiğimiz gibi, Cumhurbaşkanı, Başbakan, Bakanlar Kurulu ve idareden oluşur. Yargı organı ise bağımsız mahkemelerdir. Buna göre, yürütme organınca yapılmış bir işlem, maddî açıdan yargı işlemine benzese, yani iddia-tespit-müeyyide aşamalarını içerse bile bu işlem bir yargı işlemi değil, bir yürütme işlemidir. Çünkü, yürütme organının hiçbir makamı bir bağımsız mahkeme olarak kabul edilemez. Örneğin, üniversite idaresinin disiplin soruşturması sonucunda bir öğrenciye okuldan uzaklaştırma cezası vermesi işlemi, maddî açıdan yargı işlemine benzese de organik açıdan daima bir yürütme işlemidir ve yürütme işlemlerinin hukukî rejimine tâbidir. Ancak yargı organlarından çıkan bazı işlemler, idarî işlem niteliğinde olabilir. Yargı organlarının büro faaliyetleri ve yargı organlarının idarî personeli hakkında yargı organlarınca yapılan işlemler, yargısal işlem değil, idarî işlem niteliğindedir. Yargı organlarının bu tür işlemleri, idarî işlemlerinin hukukî rejimine tâbidir.

D. Yürütme İşlemlerinin Türleri

Yukarıda yürütme işleminin, yürütme organının belli bir sonuç doğurmaya yönelik irade açıklaması olduğunu söyledik. Keza, yürütme işlemlerinin yasama ve yargı işlemlerinden nasıl ayrıldığını gördük. Şimdi de yürütme işlemlerinin çeşitlerini görelim. Diğer bir ifadeyle, yürütme organı iradesini hangi biçimlerde açıklamaktadır?

Yürütme organının işlemleri kendi içinde, öncelikle “tek-taraflı işlemler” ve “iki-taraflı işlemler” olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Yürütme organının tek-taraflı işlemleri ilgilisinin rıza ve muvafakatine bağlı olmadan, yürütme organının tek taraflı olarak açıkladığı iradesi ile oluşan işlemlerdir. Yürütme organının iki-taraflı işlemleri ise, yürütme organı ile bir ilgili kişinin karşılıklı olarak açıkladıkları iradelerinin uyuşumu sonucu ortaya çıkan işlemlerdir. Bunlara “idarî sözleşmeler” denir. Yürütme organının tek-taraflı işlemleri de kendi içinde “bireysel işlemler” ve “düzenleyici işlemler” olarak ikiye ayrılmaktadır. Yürütme organının bireysel işlemleri, yürütme organının belli kişi ve durumlara ilişkin olarak yaptığı işlemlerdir. Düzenleyici işlemler ise yürütme organının kendisiyle norm koyduğu, yani genel, soyut, objektif hukuk kuralları ihdas ettiği işlemlerdir.

Biz burada yürütme organının iki-taraflı işlemlerini ve bireysel işlemlerini değil, sadece “düzenleyici işlemleri”ni inceleyeceğiz. Yürütme organının düzenleyici işlemleri ise dört grup altında toplanabilir: Kanun hükmünde kararnameler, tüzükler, yönetmelikler ve diğer düzenleyici işlemler. Bunları tek tek görmeden önce, bu işlemlerin temelinde yatan yürütme organının düzenleyici işlem yapma yetkisini kısaca görmekte yarar vardır.

II. yürütme organının düzenleyici işlem yapma yetkisi 

Bibliyografya.- Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.201-203; Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.91-97; Günday, op. cit., s.156-161; Özay, Günışığında Yönetim, op. cit., s.382-385; Turan Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, Ankara, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, 1965; Burhan Kuzu, Yürütme Organının Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisi ve Güçlendirilmesi Eğilimi, İstanbul, Filiz Kitabevi, 1987; Ragıp Sarıca, Türkiye’de İcra Uzvunun Tanzim Salâhiyeti, İstanbul, Türk Hukuk Kurumu Yayınları, 1943; Lütfi Duran, “İdare Alanının Düzenlenmesinde Teşriî ve Tanzimî Tasarrufların Sınırı”, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, Cilt 30, 1964, Sayı 3-4, s.466-492; Turgut Tan, “Anayasa Mahkemesi Kararları Işığında Yürütmenin Düzenleme Yetkisi”, Anayasa Yargısı, Ankara, Anayasa Mahkemesi Yayınları, 1987, Cilt 3, s.203-216.

Burada yürütme organının düzenleyici işlem yapma yetkisinin kaynağını ve niteliğini göreceğiz.

A. Yürütme Organının Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisinin Kaynağı [3]

Burada yürütmenin düzenleyici işlem yapma yetkisinin  temelini açıklamakta yarar vardır. Yani yürütme organı, düzenleyici işlem yapma yetkisini nereden almaktadır?

Bu soruya 1982 Anayasası ortamında cevap vermek çok kolaydır: Yürütme organı, düzenleyici işlem yapma yetkisini doğrudan doğruya Anayasadan almaktadır. Zira, 1982 Anayasası kanun hükmünde kararname, tüzük ve yönetmelikleri açıkça düzenlemiştir. Bunları çıkarma yetkisini belli koşullar ve usûllere tâbi olmak şartıyla yürütme organının çeşitli makamlarına vermiştir. O halde, 1982 Anayasası düzeninde, yürütme organının düzenleyici işlem yapma yetkisinin kaynağı bizzat Anayasadır (m.91, 121, 115 ve 124).

Ancak, burada teorik olarak şu soruyu da sormak gerekir. Eğer Anayasada, yürütme organına düzenleyici işlem yapma yetkisi verilmemiş olsaydı, yürütme organı düzenleyici işlem yapabilir miydi?

Turan Güneş bu soruya olumlu yanıt vermektedir. Yazara göre, yürütme organı, sübjektif (bireysel) işlem yapma yetkisine sahip olduğu yerde, düzenleme yetkisine de sahiptir[4]. Zira, yürütme organının sübjektif (bireysel) işlem yapma yetkisinin olduğu yerde, genellikle “takdir yetkisi ” de vardır. Çünkü bütün bireysel işlemlerin “bağlı yetki”ye tâbi olduğu düşünülemez[5]. Eğer yürütme organı, bir bireysel işlem konusunda takdir yetkisine sahip ise, yani o işlemi yapıp yapmamakta, veya yapacaksa o işlemin içeriğini tespit etmekte serbest ise, o konuda düzenleyici işlem yapma yetkisine de kaçınılmaz olarak sahiptir. O halde düzenleyici işlem, Turan Güneş’in deyimiyle, “idarenin takdir yetkisinin bir tezahüründen başka bir şey değildir”[6]. Yazara göre,

“kanunların yürütme organına takdir yetkisi içinde bazı sübjektif işlemler yapma yetkisi verdiğini, yani bu kanunu takdir yetkisi içinde uygulamak, kaynağını ondan alarak yeni hükümler ihdas etmek imkanını verdiğini kabul edelim. İdare yetkisini daha önce bir tüzük ve yönetmelik ile düzenleyecek olursa, bu onun, takdir yetkisini somut bir olayda değil, benzer olaylarda eşit şekilde uygulamak baştan tespit etmesinden başka bir şey değildir. Yani idarenin düzenleyici işlemlerinde sübjektif işlemlerinde bulunandan daha fazla bir şey bulunmaz”[7].

Kaldı ki, bir hukuk devletinde idare, takdir yetkisine sahip olduğu durumlarda, takdir yetkisini keyfî olarak değil, eşitlik ilkesine uygun olarak kullanmak zorunda olduğuna göre, idare bu takdir yetkisini düzenleyici işlemlerle, herkes için aynı esaslara tâbi tutmalıdır. O halde, takdir yetkisine sahip her icraî makam, bu yetkisini aslında düzenleyici işlemlerle düzenlemelidirler.

Anayasada düzenleme olmasa bile, yürütme organının düzenleyici işlem yapma yetkisine sahip olduğu fikrinin, pratik zorunluluklar nedeniyle de savunulabileceğine işaret edilmektedir[8]. Günümüzde devletin faaliyetleri çok geniş bir alana yayılmıştır. Bu geniş alanın bütünüyle yasama organı tarafından kanunlarla düzenlenebilmesi pratikte mümkün değildir. Buna yasama organının ne zamanı, ne de bilgisi yeter. Bu nedenle, bu alanda ihtiyaç duyulan, genel, soyut, objektif, kişilik-dışı düzenlemelerin yürütme organı tarafından yapılabileceğinin kabul edilmesi zorunludur[9].

B. Yürütme Organının Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisinin Niteliği [10]

Yürütme organı, düzenleyici işlem yapabilmesi için hem kanuna dayanmalıdır, hem de yaptığı düzenlemeler kanuna aykırı olmamalıdır. Yani kanun, yürütme organının düzenleme yetkisinin hem şartı, hem de sınırıdır

1. Kanuna Dayanma: Yürütme Organının Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisinin “Secundum Legem” Niteliği

Yukarıda yasama yetkisini incelediğimiz yerde gördüğümüz gibi[11], yasama yetkisi aslî bir yetkidir. Yasama organı, bir alanı doğrudan doğruya düzenleyebilir. O alanın daha önce anayasa ile düzenleniyor olmasına gerek yoktur. Anayasanın hiçbir şekilde düzenlemediği bir alanı, yasama organı, ilk elden düzenleyebilir. Bu anlamda yasama yetkisi, “ilkel”, “aslî” (originaire) bir yetkidir. Yasama organının anayasaya dayanma zorunluluğu yoktur. Yasama organının tek zorunluluğu, anayasaya aykırı düzenleme yapmamaktır[12]. Buna karşılık yürütme organı, yasama organı tarafından önceden kanunla düzenlenmemiş bir alanı doğrudan doğruya düzenleyemez[13]. Yürütme organının işlemleri kanuna dayanmak zorundadır. Kanun olmayan yerde, yürütme de yoktur[14]. Bu anlamda yürütme organının düzenleme yetkisi kanundan kaynaklanan, kanunu izleyen, yani secundum legem bir yetkidir[15]. Diğer bir ifadeyle, yürütmenin düzenleyici işlemleri kanuna dayanmak zorundadır[16]. Yürütmenin düzenleme yetkisi, yasama yetkisinin altında yer alır. Ona bağımlıdır. Bu şu anlama gelir: Yürütme organı yasama organı devreye girmeden tek başına çalışamaz[17]. Yani idarî fonksiyon, kanuna dayanmak zorundadır. İdarenin kanun olmayan bir alanda genel düzenleme yetkisi yoktur[18]. İdarenin kendine has bir inisiyatif gücü yoktur[19]. İdarenin alanı kanunların uygulanmasıdır[20].

O halde, yürütme organının kanuna dayanmadan, tüzük, yönetmelik veya başka bir isimle düzenleyici işlem yapması mümkün değildir. Daha önce kanunla düzenlenmemiş bir alanda yürütme organı düzenleyici işlem çıkaramaz. Bu anlamda denebilir ki, yürütme organının aslî düzenleme yetkisi yoktur. Yürütme organının düzenleme yetkisi “türev (müştak, dérivé)” bir yetkidir. Doktrinde bu husus, “idarenin özerk (muhtar) düzenleme yetkisi ”nin olmadığı söylenerek dile getirilir.

2. Kanuna Aykırı Olmama: Yürütme Organının Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisinin “Intra Legem” Niteliği

İkinci olarak, yürütme organı, kanunlara aykırı düzenleyici işlem yapamaz. Yürütme organının düzenleyici işlemleri kanunlara uygun olmalı, kanunların çizdiği sınırların dışına çıkmamalıdır. Zira, kanun ile yürütme organının düzenleyici işlemleri arasında hiyerarşik güç farkı vardır[21]. Yürütmenin düzenleyici işlemlerinin gücü, daima kanunun gücünden daha aşağıdadır[22]. İdarenin düzenleyici işlemleri kanuna bağımlıdır[23]. Yürütmenin düzenleyici işlemleri, kanuna aykırı, yani contra legem olamaz. Yürütme organı kanunun çizdiği sınırlar içinde, yani intra legem düzenleme yapabilir[24]. Yürütmenin düzenleyici işlemlerinin kanuna uygun olması özelliğine, kanunların çizdiği sınırlar içinde kalması özelliğine, “yürütme organının düzenleme yetkisinin intra legem niteliği ” ismini verebiliriz.

Yürütme organının düzenleme yetkisinin intra legem niteliği 1982 Anayasasının 8’inci maddesinde “yürütme yetkisi ve görevi Anayasa ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir” denilerek ifade edilmiştir.

C. Yürütme Organının Düzenleme Alanı

Yürütme organının düzenleme yetkisi konu bakımından sınırlandırılmamıştır. Yürütme organı, bir kanuna dayanmak (secundum legem) ve kanunlara uygun (intra legem) olmak şartıyla istediği her alanda düzenleme yapabilir. Anayasamız birtakım düzenlemelerin ancak kanunla yapılmasını öngörmektedir. Örneğin, temel hak ve özgürlükler ancak kanunla sınırlanabilir (m.13). “Vergi, resim, harç ve benzeri yükümlülükler ancak kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır” (m.73). “Kimse, işlendiği zaman yürürlükte bulunan kanunun suç saymadığı bir fiilden dolayı cezalandırılamaz” (m.38).

Kanımızca bu hükümler, bu alanlarda yürütme organının düzenleyici işlem yapmasını yasaklamamaktadır. Zira yukarıda gördüğümüz gibi, Türk hukukunda “münhasır kanun alanı” kural olarak yoktur[25]. Anayasada bir alanın “kanunla” düzenleneceğinin belirtilmesi, o alanın yürütme organına kapatıldığı anlamına gelmez[26]. Bir kanuna dayanmak şartıyla temel hak ve özgürlükler alanında da, vergi ve benzeri malî yükümlülükler alanında da, suç ve cezalar alanında da yürütme organı tüzükle, yönetmelik ile düzenleme yapabilir[27].

Mühim olan, söz konusu tüzüğün veya yönetmeliğin bir kanuna dayanması ve kanuna aykırı olmamasıdır. Bu şu anlama gelir ki, bir temel hak ve özgürlüğü sınırlandıran kanun olmadıkça, o temel hak ve özgürlük doğrudan yürütme organı tarafından tüzük veya yönetmelikle ne düzenlenebilir, ne de sınırlandırılabilir. Aynı şekilde bir vergi kanunla konulduktan sonra, o vergi hakkında tüzük ile veya yönetmelik ile veya diğer bir düzenleyici işlem çeşidiyle yürütme organı düzenleme yapabilir. Keza Ceza Kanunu suç ihdas ettikten sonra bu alanda yürütme organı tüzük ile, yönetmelik ile düzenlemeler yapabilir[28].

* * *

Bu ön açıklamalardan sonra, yürütme organının düzenleyici işlemlerini görelim. Yani sırasıyla kanun hükmünde kararname (III), tüzük (IV), yönetmelik (V) ve diğer düzenleyici işlemleri (VI) inceleyelim.

III. Kanun Hükmünde Kararnameler

Kanun hükmünde kararnameler yürütme organının bir düzenleyici işlemidir. Anayasamızda iki çeşit kanun hükmünde kararname öngörülmüştür. Olağan dönem kanun hükmünde kararnameleri (m.91) ve olağanüstü hal ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri (m.121/3 ve 122/2-3).

A. Olağan Dönem Kanun Hükmünde Kararnameleri

Olağan dönemlerde kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi Bakanlar Kuruluna aittir. Ancak Bakanlar Kurulunun kanun hükmünde kararname çıkarabilmesi için Türkiye Büyük Millet Meclisinin çıkaracağı bir yetki kanunu ile yetkilendirilmesi gerekir. Olağan dönem kanun hükmünde kararnameleri ile Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar ve ödevler ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler düzenlenemez. Kanun hükmünde kararnameler, Bakanlar Kurulu tarafından kabul edilir ve Cumhurbaşkanı tarafından imzalanıp Resmî Gazetede yayımlanır. Kanun hükmünde kararnameler Resmî Gazetede yayımlandıkları gün onay için Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulurlar. Onaya sunulan kanun hükmünde kararnameler Türkiye Büyük Millet Meclisi komisyonlarında ve Genel Kurulunda öncelik ve ivedilik ile görüşülür. Türkiye Büyük Millet Meclisi kanun hükmünde kararnameleri olduğu gibi kabul edebilir, değiştirebilir veya reddedebilir. Reddedilen kanun hükmünde kararname, ret kararının Resmî Gazetede yayımlandığı gün yürürlükten kalkar (m.91). Kabul edilen kanun hükmünde kararnamelerin ise kanuna dönüştüğü kabul edilmektedir. Kanun hükmünde kararnamelerin Anayasaya şekil ve esas bakımından uygunluğunun denetimi Anayasa Mahkemesi tarafından yapılır (m.148).

Olağan dönem kanun hükmünde kararnameleri hakkında bu kadar açıklama yapmakla yetiniyoruz. Çünkü biz aşağıda onsekizinci bölümde ayrıca olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerinin hukukî rejimini ayrıntılarıyla inceleyeceğiz.

 

B. Sıkıyönetim ve Olağanüstü Hal Kanun Hükmünde Kararnameleri

Sıkıyönetim ve olağanüstü hal kanun hükmünde kararnameleri çıkarma yetkisi “Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu”na aittir (m.121/3). Olağanüstü hal ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri için, Türkiye Büyük Millet Meclisinin bir yetki kanunuyla Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulunu yetkilendirmesine gerek yoktur (m.91/5). Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamesi çıkarma yetkisini doğrudan Anayasadan (m.121/3, m.122/2) almaktadır. Anayasamız olağanüstü hal ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri için konu sınırlaması öngörmemiştir. Olağanüstü hal ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnameleri Resmî Gazetede yayımlanır ve aynı gün Türkiye Büyük Millet Meclisinin onayına sunulur; bunların meclisçe onaylanmasına ilişkin süre ve usul İçtüzükte belirlenir (m.121/3, m.122/2). Türkiye Büyük Millet Meclisi olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamelerini de aynen kabul edebilir, değiştirerek kabul edebilir veya reddedebilir. Reddedilen kararnameler yürürlükten kalkar. Kabul edilen kanun hükmünde kararnameler ise kanun haline dönüşür. Olağanüstü hal ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerine karşı Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz (m.148).

Sıkıyönetim ve olağanüstü hal kanun hükmünde kararnameleri hakkında bu kadar açıklama yapmakla yetiniyoruz. Çünkü biz aşağıda ondokuzuncu bölümde ayrıca sıkıyönetim ve olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamelerinin hukukî rejimini ayrıntılarıyla inceleyeceğiz.

IV. Tüzükler

Bibliyografya.- Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.217-218; Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit., s.61-62; Günday, op. cit., s.78-81; Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.98-101; Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.174-180; Onar, İdare Hukukun Umumî Esasları, op. cit., c.I, s.370-389; Lütfi Duran, İdare Hukuku, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1982, s.451-457; Ali Fuat Başgil, “Türkiye Teşkilât Hukukunda Nizamname Mefhumu ve Nizamnamelerin Mahiyeti ve Tâbi Olduğu Hukukî Rejim: Teşkilatı Esasiye Kanununun 52’nci Maddesi Üzerinde Tarihî ve Tahlili Etüd”, Cemil Bilsel’e Armağan, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1939, s.17-100.

Tanım: Tüzükler bir kanunun uygulanmasını göstermek ve emrettiği işleri belirtmek üzere, kanunlara aykırı olmamak ve Danıştayın incelemesinden geçirilmek şartıyla Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılan yazılı hukuk kurallarıdır.

Tüzükler Anayasamızın 115’inci maddesinde düzenlenmiştir. Bu madde şöyle demektedir:

“Bakanlar Kurulu, kanunun uygulanmasını göstermek veya emrettiği işleri belirtmek üzere, kanunlara aykırı olmamak ve Danıştayın incelenmesinden geçirilmek şartıyla tüzükler çıkarabilir.

Tüzükler, Cumhurbaşkanınca imzalanır ve kanunlar gibi yayımlanır”.

Bu maddedeki düzenlemeyi unsurlara ayırarak görelim:

A. Yetki

Bakanlar Kurulu.- Tüzük çıkarma yetkisi Bakanlar Kuruluna aittir. Bakanlar Kurulu dışında bir organ, örneğin bir bakanlık, yahut bir kamu kurumu tüzük çıkaramaz. Bakanlar Kurulu yukarıda gördüğümüz gibi Başbakan ve bakanlardan oluşur. Ancak, Bakanlar Kurulu işlemlerinde sadece Başbakan ve bakanların imzası değil, aynı zamanda Cumhurbaşkanının imzası da bulunur. Zira, bizim hukuk sistemimizde Bakanlar Kurulunun tüm işlemlerini aynı zamanda Cumhurbaşkanı da imzalar. Tüzük  için de bu husus geçerlidir.

Bazı kanunlar öngördükleri tüzüklerin belli bir süre içinde çıkarılmalarını emretmektedir. Böyle sürelerin Bakanlar Kurulu üzerindeki etkisi sınırlıdır. Bu süreye rağmen Bakanlar Kurulu çıkarılması istenilen tüzüğü çıkarmaz ise bir şey olmaz. Bakanlar Kurulunu bu konuda zorlamak mümkün değildir. Keza, Bakanlar Kurulu bu süre geçtikten sonra tüzük çıkarmış ise, bu tüzüğün sırf bu nedenle hukuka aykırı olduğu söylenemez.

B. Sebep

Tüzüğün sebep unsurunu bir kanun teşkil etmektedir. Bir kanuna dayanmadan tüzük çıkarılamaz. Kanunla düzenlenmemiş bir alanda tüzük çıkarılamaz[29]. Bazı kanunlar kendisinin uygulanması için tüzük çıkarılmasını açıkça öngörmektedir. Ancak, Bakanlar Kurulunun tüzük çıkarabilmesi için, bunun ilgili kanunda mutlaka ayrıca ve açıkça belirtilmiş olması şart değildir[30]. Bakanlar Kurulu, kanunda tüzük çıkarılacağını öngören bir hüküm olmasa bile, bu kanunun uygulanmasını göstermek üzere tüzük çıkarabilir. Bunun sebebi, Bakanlar Kurulunun genel olarak tüzük yapma yetkisinin Anayasada belirtilmiş olmasıdır[31]. Ancak uygulamada, kanunun açıkça öngörmemesine rağmen Bakanlar Kurulunun tüzük çıkardığına rastlanmamaktadır.

Kanunda tüzük çıkarılmasını öngören bir hüküm varsa, yürütme organı o konuyu tüzük dışında bir düzenleyici işlem ile, örneğin yönetmelik ile düzenleyebilir mi? Bu soruya olumsuz yanıt vermek gerekir. Zira, bu hallerde, konunun tüzük ile düzenlenmesini öngörerek, kanun koyucu, yürütme organını yönetmelik gibi her zaman değiştirebileceği bir metin yerine daha esaslı şekil şartlarına tâbi bulunan bir tüzükle bağlamak tüzükle bağlamak istemiştir. Kanunun tüzükle düzenleme yapılmasını öngördüğü yerde yönetmelik ile düzenleme yapılması kanun koyucunun iradesini bertaraf etmek anlamına gelir[32].

C. Konu

Anayasamıza göre, tüzüklerin konusu “kanunun uygulanmasını göstermek” veya “emrettiği işleri belirtmek”tir (m.115). Anayasadaki bu ayrımdan hareketle bazı hukukçular tüzükleri “kanunun uygulanmasını göstermek için çıkarılan tüzükler” ve “kanunun emrettiği işleri belirtmek için çıkarılan tüzükler” şeklinde ikiye ayırmaktadırlar[33]. Turan Güneş’in isabetle belirttiği gibi, böyle bir ayrımın pratik faydasını ve hukukî sonuçlarını anlamak güçtür[34]. Zira, hukuk sistemimizde bütün tüzükler tek bir hukukî rejime tâbidir. Tüzüklerin konularını da “kanunun uygulanmasını göstermek ” veya “emrettiği işleri belirtmek” olarak ikiye ayırmak mümkün değildir. Örneğin bir kanunda kendi “uygulanmasını göstermek” için veya “emrettiği işleri belirtmek” için tüzük çıkarılacağı öngörülmesinin veya öngörülmemesinin, yürütme organının o kanuna ilişkin olarak tüzük çıkarma yetkisinde hiçbir değişiklik yapmaz[35].

D. Usul ve Şekil: Danıştayın incelemesi

Tüzükler Danıştayın incelemesinden geçirilmek şartıyla çıkarılırlar. Tüzüğü, idarenin diğer düzenleyici işlemlerinden, örneğin yönetmelikten ayırt eden temel özellik, bunların Danıştayın incelemesinden geçirilmesidir[36].

1. Aslî Şekil Şartı

Danıştayın incelemesinden geçmiş olmak, tüzüğün aslî şekil şartını oluşturur. Danıştayın incelemesinden geçmemiş tüzük, “yokluk” ile malûldür; yani hiç yapılmamış sayılır[37]. Sıddık Sami Onar, Danıştayın incelemesinden geçmemiş bir tüzüğün yokluk ile malûl olmayacağını “dönüştürme (tahvil, conversion ) teorisi” uyarınca yönetmeliğe dönüşeceğini ileri sürmektedir[38]. Ancak bu görüşe katılmak mümkün değildir. Zira, Turan Güneş’in belirttiği gibi, “kanun koyucu bir tüzüğe atıfta bulunmak suretiyle idareyi, yönetmelik gibi her zaman değiştirebileceği bir metin yerine, daha esaslı şekil şartlarına tâbi bulunan bir tüzükle bağlamak istemiştir... şekil şartını ve bu şekle atıfta bulunmuş kanun iradesini bertaraf etmek hukuken tecviz edilemez”[39]. Aynı şekilde Metin Günday’ın da vurguladığı üzere, Danıştay incelemesinden geçmemiş bir tüzük, yok sayılmayıp yönetmelik haline dönüştürülür ise, kanun koyucunun tüzük ile düzenlenmesini istediği bir konunun yönetmelikle düzenlenebileceği sonucu ortaya çıkar ki, bu kanun koyucunun iradesine aykırıdır[40].

6 Ocak 1982 tarih ve 2575 sayılı Danıştay Kanununun 48’inci maddesi 22 Mart 1990 tarih ve 3619 sayılı Kanun ile değiştirilerek, Danıştayın tüzük tasarılarını incelemesi için azamî üç aylık bir süre öngörülmüştür.

2. Danıştay İnceleme Kararının İstişarî Niteliği

Doktrinde oy birliğiyle Danıştayın tüzük tasarıları  hakkında vereceği “inceleme kararları”[41]nın bağlayıcı nitelikte olmadığı, “istişarî” nitelikte olduğu kabul edilmektedir[42]. Danıştayın tüzük tasarıları üzerinde vereceği inceleme kararlarının “bağlayıcı” nitelikte olduğu yolunda ne Fransız doktrininde, ne de Türk doktrininde bir görüşe rastlamadık. Buna rağmen, Türk Anayasa Mahkemesi 21 Haziran 1991 tarih ve K.1991/15 sayılı  Kararı ile doktrinde bu konunun tartışmalı olduğunu iddia edip, Danıştayın tüzük tasarıları üzerindeki inceleme kararlarının bağlayıcı olduğu görüşünü dile getirmiştir:

“Öğretide, genel olarak Fransız hukukundan da esinlenerek Danıştay’ın tüzüklerin incelemesinde sadece istişarî bir rol oynadığı ve bunun hükümeti bağlamadığı ileri sürülmekte ise de; Danıştay’ca yapılan incelemenin, tüzüğü oluşturan iradelerden birini anlatan, yetkinin kullanılmasını içeren bir ön işlem olduğunu kabul edenler de bulunmaktadır. 1961 Anayasası’nın Temsilciler Meclisi’nde görüşülmesi sırasında tasarıdaki ‘mütalaası alınarak” sözleri yerine “Danıştayın tetkikinden geçirilmesi” açıklığının[43] konulması, tüzük konusundaki işlevin[44] istişarî olmadığını kanıtlamaktadır. Öğretide, Danıştay incelemesinin kapsamlı ve Tüzüğe geçerlilik sağlayan bir kural işlem olduğu konusunda belirgin bir çoğunluk vardır. Danıştay’ın katkısının düşünce bildirmekle sınırlı kalmayacağı açıktır. Kuruluşu bakımından hem bir danışma ve inceleme organı, hem de yüksek bir yargı organı olan Danıştay’ın tüzük konusundaki katkısı yalnız Anayasa’nın 115. maddesi gereği değil, aynı zamanda anayasal kuruluşu ve yapısı (konumu) gereğidir”[45].

Bu karar, Anayasa Mahkemesinin çoğunluk üyelerinin[46] ortalama bir hukukçunun bilmesi lazım gelen bilgileri bilmediğini göstermektedir. Hukuk fakültesi öğrencilerine, Danıştayın tüzük tasarıları hakkında verdiği inceleme kararlarının bağlayıcı olmadığı, “istişarî” nitelikte olduğu öğretilir. Oysa Anayasa Mahkemesi, “öğretide... Danıştay’ca yapılan incelemenin, tüzüğü oluşturan iradelerden birini anlatan, yetkinin kullanılmasını içeren bir ön işlem olduğunu kabul edenler de bulunmaktadır... Öğretide, Danıştay incelemesinin kapsamlı ve Tüzüğe geçerlilik sağlayan bir kural işlem olduğu konusunda belirgin bir çoğunluk vardır”[47] diyerek bilgi eksikliğini ve doktrindeki eğilimi yanlış aksettirmek gibi dürüstlükle bağdaşmayan bir davranışı sergilemektedir. Doktrinde bu konu tartışmalı değildir. Yukarıda da belirtildiği gibi, tüm yazarlar oybirliğiyle, Danıştayın inceleme kararlarının “istişarî” nitelikte olduğunu belirtmektedirler[48].

Kaldı ki, Anayasanın açık hükmü doktrindeki bir görüş ile geçersiz hale getirilemez. İkinci olarak, Anayasa Mahkemesinin 1982 Anayasası döneminde verdiği bir kararını gerekçelendirmek için 1961 Anayasasının Temsilciler Meclisi görüşmelerine göndermede bulunması akıllara durgunluk vericidir. Üçüncü olarak, Anayasa Mahkemesinin, Danıştayın tüzük konusundaki yetkisini Anayasanın maddelerinden değil, Danıştayın “anayasal kuruluşu ve yapısı (konumu) gereği”nden çıkarması bir tutarsızlık örneğidir. Söz konusu bu “anayasal kuruluş ve yapı” acaba “Anayasa” ile belirlenmemekte midir[49]?

Yukarıda alıntılanan kararda mevcut olan bilgi ve mantık hataları bir yana, Anayasa Mahkemesinin Danıştayın tüzükler hakkında verdiği inceleme kararlarının “istişarî ” olmadığı, “bağlayıcı”olduğu yolundaki bu görüşü, özü bakımından da kabul edilemez. Bu görüş hukukî işlem teorisi bakımından da tamamıyla yanlıştır. Zira tüzük, bir hukukî işlem olarak, Bakanlar Kurulunun bir “irade açıklaması”dır. Anayasamız tüzük çıkarma yetkisini Bakanlar Kuruluna vermektedir. Tüzük, Bakanlar Kurulu ile Danıştayın ortaklaşa yaptıkları bir işlem değildir. Tüzük bir “karma işlem”[50] değildir. Anayasamızın Bakanlar Kurulunun tüzük çıkarabilmesi için öngördüğü “Danıştayın incelemesinden geçirilme” şartı tüzük çıkarmanın bir yetki şartı değil, bir şekil şartıdır. Eğer Anayasa Mahkemesinin düşündüğü gibi Danıştay inceleme kararının “istişarî” değil, “bağlayıcı” nitelikte olduğu kabul edilirse, bu şart bir şekil şartı olmaktan çıkar, bir yetki şartı haline dönüşür. Danıştay, tüzük çıkarma yetkisinin ortağı haline gelir. Danıştay, tüzüğün oluşumuna bir “irade” katmamaktadır. Danıştayın inceleme kararı, Bakanlar Kurulunun iradesine eklenen bir irade değildir[51]. Bu nedenle, Danıştayın inceleme kararı “istişarî” nitelikte olmak zorundadır.

Danıştayın tüzük tasarıları üzerindeki inceleme kararlarının bağlayıcı nitelikte değil, istişarî nitelikte olması şu anlama gelir: Bakanlar Kurulu, tüzük tasarısını Danıştayın incelemesinden geçirmek zorundadır. Ama, Bakanlar Kurulu Danıştayın verdiği inceleme kararına uymak zorunda değildir. Kendi hazırladığı ilk tüzük tasarısını aynen kabul edebilir. Bununla birlikte Danıştayın inceleme kararını benimsemeyen Bakanlar Kurulunun kendi ilk tasarısında değişiklik yapma yetkisi yoktur. Bakanlar Kurulu ya ilk tasarısını aynen kabul etmeli, ya da Danıştayın inceleme kararı neticesinde oluşan tüzük tasarısını kabul etmelidir. Bunların dışında üçüncü bir yol tercih edemez. Böyle bir yol tercih ederse, örneğin kendi ilk hazırladığı tüzük tasarısını değiştirerek kabul ederse, bu Bakanlar Kurulunun Danıştayın incelemesinden geçmemiş bir metni tüzük olarak kabul etmesi demektir ki, bu, Anayasanın 115’inci maddesine aykırı olur. Bakanlar Kurulu ilk tasarısında yer almayan yeni bir madde kaleme alıyorsa tekrar Danıştayın incelemesinden tasarısını geçirmek zorundadır[52].

Ayrıca “şekil ve usûlde paralellik” ilkesi uyarınca, Bakanlar Kurulu bir tüzükte değişiklik yapılmasını istediğinde de, değişiklik tasarısını Danıştayın incelemesinden geçirmek zorundadır[53].

3. Danıştayın İncelemesinin Kapsamı: “Kanuna Uygunluk” mu, “Yerindelik” mi?

6 Ocak 1982 tarih ve 2575 sayılı Danıştay Kanununun 48’inci maddesi 22 Mart 1990 tarih ve 3619 sayılı Kanun ile değiştirerek, Danıştayın tüzük tasarılarını inceleme yetkisini “kanunlara uygunluk” ile sınırlamıştır. Yani 3619 sayılı Kanuna göre Danıştay tüzük tasarılarını “yerindelik” bakımından inceleyemeyecekti. Anayasa Mahkemesi, 21 Haziran 1991 tarih ve K.1991/15 sayılı Kararıyla 3619 sayılı Kanunun bu hükmünü iptal etmiştir. Mahkemenin gerekçesi şöyledir:

“Danıştay’ın 1868 yılından beri tüzük tasarıları üzerinde yaptığı incelemeler şu noktalarda yoğunlaşmıştır.

a)   Yürütme Organının (İdarenin) düzenleme yetkisi bakımından inceleme,

b)  Konulan hükümlerin üst hukuk normlarına uygunluğu ve genel olarak mevzuatla ilgisi yönünden inceleme,

c)   Tüzük tasarılarında getirilen müessese ve konulan hükümlerin hizmet icaplarına uygunluğu yönünden inceleme,

d)  Tüzük tasarılarının tanzim tekniğine uydurulması bakımından inceleme.

Bu kapsamlı inceleme, yasaya uygunluğu yanısıra bir yerindelik incelemesi niteliğindedir. Dava konusu düzenleme, görevi yasaya uygunlukla sınırlayarak tüzüklerin amaca daha uygun duruma gelmesini önlemekle kalmayıp Anayasa’nın öngörmediği bir biçimsel işleve indirgemiştir. Anayasa’nın 115. maddesinde yasakoyucuya böyle bir yetki tanınmamıştır... İnceleme görevini Danıştay, kendi istenciyle yerine getirir. Bunu önleyen dava konusu... madde Anayasa’ya aykırıdır”[54].

Anayasa Mahkemesinin kararı tümüyle yanlıştır. Anayasa Mahkemesi bir kanunu, ancak Anayasanın bir hükmüne aykırı ise iptal edebilir. Anayasa Mahkemesi bu kanunu Anayasanın hangi hükmüne aykırı görerek iptal etmiştir? Anayasanın 115’inci maddesinde böyle bir hüküm yoktur. Anayasada Danıştayın tüzükler üzerinde yerindelik denetimi yapacağını öngören bir hüküm yoktur. O halde, kanun koyucu Anayasaya aykırı olmamak şartıyla bu alanda kanunla düzenleme yapabilir. Kanun koyucu da böyle bir düzenleme yapmıştır. Anayasa Mahkemesinin “Anayasa’nın 115 . maddesinde yasakoyucuya böyle bir yetki tanınmamıştır”[55] demesi, Anayasa Mahkemesinin yasama yetkisinin asliliği ve genelliği ilkelerinden habersiz olduğunun güzel bir göstergesidir. Yukarıda da gördüğümüz gibi, yasama yetkisi aslî ve genel bir yetkidir. Yasama organının kanunla bir düzenleme yapması için Anayasa tarafından ayrıca yetkilendirilmesine ihtiyacı yoktur. Kanun Anayasa dayanmak zorunda değil, Anayasaya aykırı olmamak zorundadır. Diğer bir ifadeyle, Kanun Anayasa karşısında secundum legem değil, sadece intra legemdir. Yani kanun koyucu, Anayasa dayanmaksızın, ama Anayasaya aykırı olmamak şartıyla istediği her alanda, istediği her düzenlemeyi yapabilir. Yukarıdaki örnekte de, kanun koyucunun, 22 Mart 1990 tarih ve 3619 sayılı Kanun ile Danıştayın tüzükler üzerinde “yerindelik” incelemesi yapma yetkisini kaldırmasında Anayasanın 115’inci maddesine herhangi bir aykırılık yoktur.

Bir an Danıştayın yerindelik incelemesi yapabileceğini kabul etsek bile, Bakanlar Kurulunun siyasal takdirinin yerindeliğini Danıştay nasıl inceleyecektir? Danıştayın varlık sebebi, herhalde, Bakanlar Kurulunun siyasal yerindelik konusunda Danıştayın görüşlerine ihtiyaç duyması değildir. Danıştay siyasal yerindelik konusunda uzman bir kuruluş değildir. Zaten yerindelik sorunu, uzmanlık sorunu değil, siyasal tercih sorunudur. Siyasal yerindelik, bilgiyle değil, siyasal iradeyle takdir olunur. Bir demokraside ise bu siyasal iradeyi açıklayacak organ, Danıştay değil, halk, halkın temsilcileri veya halkın temsilcileri karşısında sorumlu olan Bakanlar Kuruludur.

4. Yayım, İmza ve Yürürlüğe Girme

Anayasamız Bakanlar Kurulu tarafından kabul edilen tüzüklerin Cumhurbaşkanınca imzalanacağını ve kanunlar gibi Resmî Gazetede yayımlanacağını öngörmektedir (m.115/2). Uygulamada bu hüküm şöyle gerçekleşir: Danıştayın incelemesinden geçirilmiş olan tüzük tasarısı, Başbakan ve bütün bakanlar tarafından imzalanan bir “kararname” olarak Cumhurbaşkanının imzasına sunulur[56]. Bu kararname Cumhurbaşkanınca imzalanır. Bu kararname ve kararnameye ekli olarak tüzük Resmî Gazetede Cumhurbaşkanınca yayımlanır. Kararname ve tüzük biçimsel olarak iki ayrı işlem olarak görünüyor olsalar da bunlar tek bir işlem niteliğindedir.

Tüzüğün hangi tarihte yürürlüğe gireceği kendi metninde gösterilmiş ise tüzük o tarihte, gösterilmemişse, Resmî Gazetede yayımlandıklarının ertesi gününden başlayarak 45 gün sonra yürürlüğe girer (1322 sayılı Kanunların ve Nizamnamelerin Sureti Neşir ve İlanı Hakkında Kanun, m.3).

Erdoğan Teziç’e  göre, Cumhurbaşkanı, kendisine imza için sunulan tüzük metnini bir kez daha görüşülmek üzere geri gönderebilir. Geri gönderilen metin, Bakanlar Kurulunca “aynen kabul” edilirse, tekrar imzaya sunulduğunda yayımlanması gerekir. Erdoğan Teziç’in bu sonuca “tüzükler Cumhurbaşkanınca imzalanır ve kanunlar gibi yayımlanır” diyen Anayasanın 115’inci maddesinin ikinci fıkrasından ulaştığı anlaşılmaktadır. Kanımca, kanunların Cumhurbaşkanınca yayımlanmasını düzenleyen Anayasanın 89’uncu maddesi burada kıyasen uygulanamaz. Çünkü, burada kıyasın ön koşulları eksiktir. Zira, 89’uncu maddede Cumhurbaşkanı ile Türkiye Büyük Millet Meclisi arasında bir ilişki düzenleniyor olmasına rağmen, burada Cumhurbaşkanı ile Bakanlar Kurulu arasında bir ilişki söz konusudur. Kanımızca Anayasanın “kanunlar gibi yayımlanır” ibaresinden böyle bir sonuç çıkarılamaz. Bu ifadeden sadece tüzüklerin Cumhurbaşkanı tarafından Resmî Gazetede yayımlanacağı sonucu ortaya çıkmaktadır. Aslında “tüzükler Cumhurbaşkanınca... kanunlar gibi yayımlanır” ifadesi, Turan Güneş’in gösterdiği gibi, 1924 Teşkilât-ı Esasîye Kanununun 52’nci maddesinin 1961 Anayasasının 107’nci maddesinin Türkçeleştirilmesi nedeniyle ortaya çıkmıştır. Gerçekten de 1924 Teşkilât-ı Esasîye Kanununun 52’nci maddesi, “nizamnameler Reisicumhurun imza ve ilanı ile mamûlünbih olur” demektedir. “Mamûlünbih”, “kendisiyle amel olunan, yürürlükte olan” demektir[57]. Yani 1924 Teşkilât-ı Esasîye Kanunu, tüzüklerin Cumhurbaşkanının imzası ve ilanıyla yürürlüğe gireceğini öngörmektedir. 1961 Anayasası aynı hükmü esas almış, ama ifadeyi Türkçeleştirirken “mamûlünbih olur” yerine “kanunlar gibi yayınlanır” demiştir. 1961 Anayasasının gerekçesinde, “tüzüklerin bünyesine ilişkin (1924 Anayasasından farklı) herhangi bir değişiklik yapılmak istenmemiştir” denmiştir[58]. 1982 Anayasasının 115’inci maddesi ise değişiklik yapılmadan 1961 Anayasasının 107’nci maddesinden aynen alınmıştır.

E. Yargısal Denetim

Tüzükler birer idarî işlemdirler ve bu nedenle de, Anayasanın 125’inci maddesinin birinci fıkrası uyarınca yargısal denetime tâbidirler. Danıştay Kanununun 24’üncü maddesinin ilk fıkrasının a bendi uyarınca tüzükler bir Bakanlar Kurulu işlemi olarak ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda denetlenirler.

V. Yönetmelikler

Bibliyografya.- Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.218-219; Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit., s.62-63; Günday, op. cit., s.81-83; Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.101-108; Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.180-186; Onar, İdare Hukukun Umumî Esasları, op. cit., c.I, s.389 vd.; Duran, İdane Hukuku, op. cit., s.457 vd.; Y. Esin, “Yönetmelikler (İdarenin Yetkisi ve Denetimi)”, in İdare Hukuku ve İdarî Yargı ile İlgili İncelemeler, Ankara, Danıştay Yayınları, 1980, Cilt III, s.133 vd.

İdarenin diğer bir düzenleyici işlemi yönetmeliklerdir.

Tanım: Yönetmelikler, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla çıkardıkları yazılı hukuk kurallarıdır. Yönetmelikler Anayasanın 124’üncü maddesinde şöyle düzenlenmiştir:

“Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.

Hangi yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanacağı kanunla belirtilir”.

Anayasamızın 124’üncü  maddesinde düzenlenen yönetmelikleri yetki, konu, şekil ve denetim unsurları açısından şu şekilde inceleyebiliriz.

A. Yetki

1. Başbakanlık, Bakanlıklar ve Kamu Tüzel Kişileri

Yönetmelik çıkarmaya, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin yetkili olduğu Anayasada belirtilmiştir (m.124/1). Başbakanlık ve bakanlıkları yukarıda gördük. Kamu tüzel kişileri ise hukukumuzda çok çeşitlidir. Bir kere, merkezî idare içinde, Başbakanlığa veya Bakanlıklara bağlı birtakım genel müdürlüklerin devlet tüzel kişiliğinden ayrı bir tüzel kişilikleri vardır. Örneğin Tarım Orman ve Köyişleri Bakanlığına bağlı Orman Genel Müdürlüğünün Bayındırlık ve İskan Bakanlığına bağlı Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün ve Karayolları Genel Müdürlüğünün, Millî Eğitim Bakanlığına bağlı Yüksek Öğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu Genel Müdürlüğünün ayrı bir tüzel kişiliği vardır[59]. Yerinden yönetim kuruluşlarının hepsinin de ayrı bir tüzel kişiliği vardır. İl özel idaresi, belediye ve köy gibi yerel yönetim kuruluşlarının tüzel kişilikleri vardır; yönetmelik çıkarabilirler. Üniversiteler, TRT, KİT’ler gibi hizmet kuruluşlarının da tüzel kişilikleri vardır; dolayısıyla yönetmelik çıkarma yetkisine sahiptirler. Keza, Barolar, ticaret odaları, tabip odaları gibi meslek kuruluşlarının da tüzel kişilikleri vardır; bunlar da yönetmelik çıkarabilirler.

2. Bakanlar Kurulu Yönetmelik Çıkarabilir mi?

Anayasamızın 124’üncü  maddesinde yönetmelik çıkarmaya yetkili makamlar arasında Bakanlar Kurulu sayılmamıştır. O nedenle Bakanlar Kurulunun yönetmelik çıkarma yetkisi tartışmalıdır. Erdoğan Teziç'e göre, Anayasa tüzük çıkarmaya Bakanlar Kurulunu yetkili kıldığına ve yönetmelik yetkisini düzenleyen 124’üncü madde de Bakanlar Kurulunu saymadığına göre, Bakanlar Kurulu yönetmeliği çıkarılamaz[60]. Buna karşılık Ergun Özbudun’a göre ise, 124’üncü maddeden Bakanlar Kurulunun yönetmelik yapamayacağı sonucu çıkarılamaz[61]. Zira, yönetmeliğin idarenin en geniş genel düzenleyici işlem türü olduğu göz önünde bulundurulursa icraî karar almaya yetkili her idarî makamın yönetmelik yapmaya yetkili olması gerekir[62]. Uygulamada Bakanlar Kurulunun da yönetmelik çıkardığı görülmektedir. Bütün Bakanlar Kurulu kararları gibi Bakanlar Kurulu yönetmeliklerinin de Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmaları gerekir.

Anayasa Mahkemesi 23-25 Ekim 1969 tarih ve K.1969/57 sayılı Kararıyla Bakanlar Kurulunun yönetmelik çıkarabileceğine karar vermiştir. Mahkemeye göre, bakanlıklar ayrı ayrı yönetmelik çıkarabildiklerine göre, Başbakan ve bakanların bir araya gelmesinden oluşan Bakanlar Kurulu da yönetmelik çıkarabilir[63].

3. Tüzel Kişiliği Bulunmayan Kamu Kuruluşları Yönetmelik Çıkarabilir mi?

Yukarıda gördüğümüz gibi, Anayasamıza göre, yönetmelik çıkarma yetkisine ancak Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri sahiptir. O halde, tüzel kişiliği bulunmayan kamu kuruluşlarının yönetmelik çıkaramaması gerekir. Ancak uygulamada bazı kanunların tüzel kişiliğe sahip olmayan kamu kuruluşlarına, makam ve mercilerine yönetmelik çıkarma yetkisi verdiği görülmektedir. Örneğin 2879 sayılı Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği Teşkilatı Kanununun 5’inci maddesi, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğine yönetmelik yapma yetkisi vermektedir. Diğer yandan 3701 sayılı Devlet Planlama Teşkilatı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanunun 39’uncu maddesi, DPT Müsteşarlığına yönetmelik çıkarma yetkisi tanımaktadır. 2929 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Sekreterliği Teşkilatı Kanununun 16’ncı maddesi Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığının yönetmelik çıkarmasını öngörmektedir[64]. 2983 sayılı Kanun o zaman kamu tüzel kişiliği bulunmayan Toplu Konut ve Kamu Ortaklığı Kuruluna yönetmelik çıkarma yetkisi vermekteydi. Bu hükmün Anayasaya aykırılığı iddia edilmiş; ancak Anayasa Mahkemesi, 26 Haziran 1985 tarih ve K.1985/4 sayılı Kararıyla bunun Anayasaya aykırı olmadığına karar vermiştir. Zira, Anayasa Mahkemesine göre, kanunda geçen “çıkarılacak” kelimesini “hazırlayacak” biçiminde anlamak gerekir[65].

Tüzel kişiliğe sahip olmayan kamu kuruluşlarının kendi başlarına yönetmelik çıkarma yetkisi Danıştay içtihatlarına göre yoktur. Bu kuruluşlar kendi görev sahalarında “yönetmelik hazırlayabilirler”. Ancak bu yönetmelikleri kendileri çıkaramaz. Tüzel kişiliğe sahip olmayan kamu kuruluşlarının hazırladıkları yönetmelikler bağlı bulundukları bakanlıklar veya Başbakan tarafından çıkarılmalıdır. Örneğin 633 sayılı Diyanet İşleri Başkanlığı Kanununda bu Başkanlığa “yönetmelik hazırlama” görevini vermektedir. Ancak Diyanet İşleri Başkanlığınca hazırlanan bir yönetmelik, bu Başkanlığın bağlı bulunduğu kuruluş olan Başbakanlık tarafından çıkarılmalıdır[66]. Danıştay da aynı yönde şu değerlendirmeyi yapmıştır:

“Diyanet İşleri Başkanlığı’nın genel idare içinde Başbakanlığa bağlı bir kuruluş olması nedeniyle bu yetkinin münhasıran kendisine 633 sayılı Yasa ile verilen görevlerin yerine getirilmesi ile ilgili yönetmelikleri hazırlayarak uygulamaya konulmak üzere Başbakanlığa sunulması için yapılan hazırlık çalışması olarak değerlendirmek gerekmektedir”[67].

O halde, tüzel kişiliği bulunmayan bir kamu kuruluşunun Anayasanın 115’inci maddesinin anladığı anlamda bir “yönetmelik” çıkarmaya yetkisi olmadığını söyleyebiliriz. Ancak burada şunu da belirtmek gerekir ki, yürütme organının düzenleyici işlem yapma yetkisi Anayasada öngörülen tüzük ve yönetmelikten ibaret değildir. Anayasa da öngörülmemiş olsa bile, icraî karar alma yetkisine sahip her idari makam, bu yetkisini düzenleyici işlemler ile objektifleştirebilir ve bu şekilde düzenleyici işlemler yapabilir. İdarenin bu düzenleyici işlemlerine isterse “yönetmelik” ismi verilmesin, bu işlemler aşağıda göreceğimiz gibi, hukukî rejimi ve hukukî sonuçları bakımından yönetmeliklerden farklı değildirler. Danıştay Genel Kurulu da 1 Nisan 1965 tarih ve K.1965/67 sayılı Kararında “her icraî karar alma yetkisini taşıyan makamın yönetmelik yapabileceğine, bunun [1961 Anayasasının] 113’üncü maddesinde sayılan makamlara münhasır olmadığına” karar vermiştir[68]. O halde, kamu tüzel kişiliğine sahip olmayan kuruluş ve makamların “yönetmelik” çıkarmayacağını söylesek de, bunun pratikte bir önemi yoktur. Zira, bu kuruluş ve makamlar da, icraî karar alma yetkisine sahip olduğu ölçüde, adı değişik de olsa “düzenleyici işlemler” yapma yetkisine sahiptir. Ve üstelik aşağıda göreceğimiz gibi, bu işlemler de yönetmeliklerin hukukî rejimine tâbidir. O nedenle, tüzel kişiliği bulunmayan kamu kuruluşlarının yönetmelik çıkaramayacaklarını söylemenin pek bir anlamı yoktur.

B. Konu

Anayasanın 124’üncü  maddesine göre, yönetmeliklerin konusu, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin “görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak”tır. Örneğin birer kamu tüzel kişisi olan üniversiteler 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun kendisine verdiği eğitim ve öğretim görevinin nasıl yerine getirileceğini göstermek için “eğitim, öğretim ve sınav yönetmeliği” yapmaktadırlar. Ancak Başbakanlık ve bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin tek faaliyet konusu kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak değildir. Başbakanlık ve bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri, bir kanuna dayanmak şartıyla her konudaki faaliyetlerini de yönetmelik ile düzenleyebilirler.

C. Sebep Unsuru

Anayasanın 124’üncü  maddesi, “Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere... yönetmelikler çıkarabilirler” dediğine göre yönetmeliklerin sebep unsurunu bir kanun veya tüzük teşkil eder[69]. Ancak, kanunun daha önce hiçbir şekilde düzenlemediği bir alanda yönetmelik çıkarılması mümkün değildir. Yönetmelikler bu anlamda kanuna dayanmak zorundadır. Türk hukukunda, idarenin bir alanı aslî olarak yönetmelik ile düzenlemesi mümkün değildir. Türk hukukunda “muhtar bir yönetmelik yetkisi” bulunmamaktadır[70]. Bununla birlikte Turan Güneş Türk hukukunda hiçbir kanuna dayandırılamayacak yönetmeliklere örnek vermektedir[71].

D. Usul ve Şekil

Tüzüklerin tersine yönetmelikler için belli bir şekil şartı getirilmemiştir. Tüzüklerin Danıştayın incelemesinden geçirilmesi şart olmasına rağmen yönetmelikler için böyle bir şart yoktur. Ayrıca yönetmeliklerin Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmaları da gerekmez. Keza her yönetmeliğin Resmî Gazetede yayımlanması da şart değildir. Anayasamıza göre hangi yönetmeliğin Resmi Gazetede yayımlanacağı bir kanunla tespit edilir. Bu Kanun 24 Mayıs 1984 tarih ve 3011 sayılı Resmî Gazetede Yayımlanacak Olan Yönetmelikler Hakkında Kanundur. Bu Kanuna göre, Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin işbirliğine, yetki ve görev alanlarına ait hükümleri düzenleyen; kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan ve kamuyu ilgilendiren diğer yönetmelikler Resmî Gazetede yayımlanır. Buna karşılık, milli güvenlik ile ilgili olan ve gizlilik derecesi taşıyan yönetmelikler yayımlanmazlar. Bir yönetmeliğin Resmî Gazetede yayımlanıp yayımlanmaması gerektiğine nihaî karar verecek olan makam Başbakanlıktır (Mevzuatı Geliştirme ve Yayın Genel Müdürlüğü)[72].

Resmî Gazetede yayımlanması gereken yönetmeliklerin ilgililere uygulanabilmesi için, bu yönetmeliklerin Resmî Gazetede yayımlanması gerekir[73]. Danıştaya göre, yayımlanması gerektiği halde Resmî Gazetede yayımlanmamış bir yönetmeliğin yürürlüğe girdiği kabul edilemez[74].

3011 sayılı Kanun yerel idareler tarafından çıkartılacak olan yönetmeliklerin de o yerde çıkan bir gazetede ilan edilmelerini öngörmüştür.

İster Resmî Gazetede, ister mahallî bir gazetede yayımlansınlar, yönetmelikler ilgililere duyurulmadıkça veya onlara tebliğ edilmedikçe onlara uygulanamaz, haklarını azaltamaz, yükümlülüklerini çoğaltamazlar[75].

Resmî Gazetede yayımlanması gereken yönetmelikler, Resmî Gazetede yayımlandıkları tarihte, başka surette ilgililere duyurulması gereken yönetmelikler ise, duyuruldukları tarihte yürürlüğe girerler.

E. Denetim

İdarî bir işlem olan yönetmeliklerin denetimi idarî yargıda yapılır. Bakanlıkların yönetmelikleri ile kamu kuruluşlarının ve kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının ülke çapında uygulanacak yönetmeliklerinin yargısal denetimi, ilk derece mahkemesi olarak Danıştayda yapılır (Danıştay Kanunu, m.24/1-d). Kamu kurumu ile kamu kuruluşu niteliğindeki meslek kuruluşlarının belli bir yörede uygulanacak olan yönetmeliklerinin yargısal denetimi ise, o yerde bulunan genel görevli idari yargı yeri olan idare mahkemelerinde yapılır[76].

VI. Yürütme Organının Diğer düzenleyici İşlemleri: “Adsız Düzenleyici İşlemler”

Bibliyografya.- Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.108-111; Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.186-187; Günday, op. cit., s.158-161; Özay, Günışığında Yönetim, op. cit., s.375-376, 383-384.

Anayasada öngörülmüş yürütme organının düzenleyici işlemleri, kanun hükmünde kararname, tüzük, yönetmelik olmak üzere üç tanedir. Ancak, uygulamada, yürütme organının, bunların dışında, “kararname”, “karar”, “tebliğ ”, “sirküler”, “genelge”, “ilke kararı ” “esaslar”, “yönerge”, “talimat”, “statü”, “genel emir”, “tenbihname”, “genel tenbih”, “ilân”, “duyuru”, “plân”, “tarife” gibi değişik isimler taşıyan işlemler ile genel, soyut, objektif hukuk kuralları koyduğu görülmektedir. Bu nedenle, bu işlemler de yürütme organının düzenleyici işlemidirler. Bu tür düzenleyici işlemlere idare hukukunda “adsız düzenleyici işlemler” denmektedir[77].

Acaba, yürütme organı, Anayasada belirtilenlerin dışında düzenleyici işlem yapabilir mi? Yapabilirse bunlar nelerdir ve bunların hukukî rejimi nedir?

Bu soruya verilecek cevap, “yürütme organının düzenleyici işlem yapma yetkisinin kaynağı nedir” sorusuna verilecek cevaba bağlıdır. Eğer, “yürütme organının düzenleyici işlem yapma yetkisinin kaynağı sadece Anayasadır” denirse, yürütme organının, Anayasanın saydığı düzenleyici işlemlerden başka tür bir düzenleyici işlem yapamaması gerekir. Ancak, “yürütme organının düzenleyici işlem yapma yetkisi, yürütme organının takdir yetkisinden kaynaklanmaktadır” denirse, yürütme organı Anayasada sayılanların dışında da düzenleyici işlem yapabilir. Biz yukarıda[78], yürütme organının düzenleyici işlem yapma yetkisinin yürütme organına tanınan takdir yetkisinden kaynaklandığını kabul ettiğimize göre, yürütme organının Anayasada belirtilenlerin dışında da düzenleyici işlem yapabileceğini kabul etmemiz gerekir.

Doktrinde de, aksi görüşler[79] olmasına rağmen, yürütme organının tüzük ve yönetmelik dışında başka düzenleyici işlemler yapabileceği kabul edilmektedir[80].

Bu sorun 1961 Anayasası döneminde Anayasa Mahkemesinin önüne gelmiştir. Anayasa Mahkemesi Bakanlar Kurulunun Anayasada belirtilenlerin dışında da düzenleyici işlemler yapabileceğine karar vermiştir. Örneğin Türk Parasının Kıymetini Koruma Kanunu  hakkında verdiği, 28 Mart 1963 tarih ve K.1963/71 sayılı Kararında Anayasa Mahkemesi şöyle demiştir:

“İtiraz sebeplerinden birisi de, Anayasanın 107. maddesiyle Bakanlar Kuruluna sadece tüzükler çıkarma yetkisinin tanınmış olmasıdır... Ancak bu hüküm, Bakanlar Kurulunun tüzükler dışında tanzim edici hukukî tasarruflarda bulunamayacağı anlamını taşımaz... Anayasanın 107. maddesi tanzim şekillerinden birini göstermektedir. Yürütme organının bunun dışında kanunun emrine uyarak ve kanuna aykırı olmamak şartıyla umuma şamil nitelikte hukukî tasarruflarda bulunması idare hukuku esaslarına da uygundur”[81].

Anayasa Mahkemesi, 7 Haziran 1973 tarih ve K.1973/24 sayılı Kararıyla da aynı yönde karar vermiştir. Yüksek Mahkemeye göre,

“Anayasanın 107. maddesinde Bakanlar Kuruluna ancak bu maddede yazılı koşullarla ve Danıştayın incelemesinden geçirilmek üzere tüzük çıkarmak ve 113. maddesinde de yine Bakanlar Kurulu ve kamu tüzel kişilerine yönetmelikler yapmak yetkisi verilip bunlar dışında yürütme organına tanınmamış olduğu gibi bir düşünceye varılması doğru olmaz. Yürütme organının bu maddeler dışında yasanın verdiği yetkiye uyarak genel nitelikte hukukî tasarruflarda bulunması idare hukuku esaslarına uygundur. Bunun aksini kabul etmek yürütme faaliyetini çok dar ve işlemesi güç birer çerçeve içine sokmak... demek olur ki, bunun ne ülke yararlarına ne de Anayasanın ruhuna uygun düşmeyeceği ve idare fonksiyonunun gerekleri ile bağdaşmayacağı ortadadır”[82].

Anayasa Mahkemesi 1982 Anayasası döneminde de aynı içtihadını devam ettirmiştir. 18 Temmuz 1994 tarih ve K.1994/57 sayılı Kararında yüksek Mahkeme şöyle demiştir:

“Anayasa’nın tüzükleri düzenleyen 115. maddesinde, kanunlarla yürütme organına bırakılan sınırlı alan ile kanun hükümlerinin uygulanması alanında Bakanlar Kurulu’na tüzük çıkarma yetkisi verilmiştir. 124. madde ile kanun ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerine yönetmelik çıkarma yetkisi tanınmıştır. İki temel idarî düzenleme biçimi olan tüzük ve yönetmelikler hakkında konulan esasların diğer düzenleme biçimleri için de geçerli olduğunu kabul etmek gerekir. Zira tüzük ve yönetmelikler için konulan sınırlamaların diğer düzenleyici idare metinler için kabul edilmemesi, üst yasal metinler için konulan sınırlamaların alt yasal metinler için kabul edilmeyeceği anlamına gelir. Bu biçimde bir yorum yapılamayacağı açıktır. Yürütme organı ve idare değişik isimler altında düzenleme yapmaktadır. Uygulamada tüzük, kararname, yönetmelik, yönerge, genelge, sirküler, karar, tebliğ gibi isimler altında idarî düzenlemeler görülmektedir. Bu düzenlemelerin ismi ne olursa olsun, tüzük ve yönetmeliklerin biçimsel özellikleri saklı kalmak kaydıyla bütün idarî düzenlemelerin Anayasal ve hukukî temelleri aynıdır”[83].

Bu kararda, Anayasa Mahkemesi yürütme organının ve idarenin tüzük ve yönetmelik dışında düzenleyici işlem yapabileceğini kabul etmektedir. Hatta Anayasa Mahkemesi bu kararda bu düzenleyici işlemlerin isimlerini de örnek olarak saymaktadır. Anayasa Mahkemesi, bu “adsız düzenleyici işlemlerin ”, “biçimsel özellikleri saklı kalmak şartıyla”, tüzük ve yönetmeliklerin hukukî rejimine tâbi tutmaktadır.

Kanımızca, adsız düzenleyici işlemler tüzüklerin değil, sadece yönetmeliklerin hukukî rejimine tâbi tutulabilir. Zira tüzükler, Bakanlar Kurulu tarafından Danıştayın ön incelemesinden geçirilerek çıkarılmakta ve Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmakta ve Resmî Gazetede yayımlanmaktadırlar. O nedenle, Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılmayan, Danıştayın incelemesinden geçmeyen, Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmayan bir düzenleyici işlem, tüzük olarak kabul edilemez ve tüzüğün hukukî rejimine tâbi tutulamaz. Ancak aynı düzenleyici işlemin yönetmelik olarak kabul edilmesi ve yönetmeliklerin hukukî rejimine tâbi tutulması mümkündür. Zira Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişileri yönetmelik çıkarmaya yetkilidir. Keza, yönetmeliğin Danıştayın incelemesinden geçirilmesi şartı yoktur. Nihayet, yönetmelikler Cumhurbaşkanı tarafından imzalanmazlar ve her yönetmeliğin de Resmî Gazetede yayımlanması zorunluluğu yoktur. Bu nedenlerden dolayı, “adsız düzenleyici işlemler”, tüzük değil, yönetmelik olarak kabul edilip, onların hukukî rejimine tâbi tutulabilirler. Dolayısıyla, adsız düzenleyici işlemlere karşı açılacak davalara, Danıştay Kanununun 24’üncü maddesinin 1’inci fıkrasının d bendi uyarınca, bu işlem “ülke çapında uygulanacak bir düzenleyici işlem” ise dava Danıştay’da, yok eğer böyle bir düzenleyici işlem değil ise, yetkili idare mahkemesinde bakılır[84].

Ergun Özbudun  da, karar, tebliğ, sirküler gibi yürütme organının düzenleyici işlemlerini, yönetmelik niteliğinde bir işlem olarak kabul etmektedir. Özbudun’a göre, “yönetmelik Türk hukukunda idarenin en geniş düzenleyici işlem türü olduğuna; başbakanlık, bakanlıklar ve tüm kamu tüzel kişileri yönetmelik çıkarabileceklerine göre, bu değişik adlar altında yapılan düzenleyici işlemlerinde yönetmelik olarak değerlendirilmesi düşünülebilir”[85].

VII. Yürütmenin düzenleyici İşlemleri arasında hiyerarşi sorunu

Bibliyografya.- Günday, op. cit., s.160-161; Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.187-195.

Türk normlar hiyerarşisinin tepesinde Anayasa yer alır. Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz (Anayasa, m.11/2). Yürütme organının bir düzenleyici işlemi niteliğinde olan kanun hükmünde kararnameler de normlar hiyerarşisinde kanunlar ile aynı düzeyde yer alır. Çünkü, kanun hükmünde kararnameler ile mevcut kanunlarda değişiklik yapılabilir veya bu kanunlar ilga edilebilir (Anayasa, m.91). Yürütme organının kanun hükmünde kararname dışındaki düzenleyici işlemleri (tüzük, yönetmelik ve adsız düzenleyici işlemler) ise kanunların ve kanun hükmünde kararnamelerin altında yer alır.

Acaba tüzük ile yönetmelik arasında bir hiyerarşi var mıdır? Bu soruya olumlu yanıt verebiliriz. Normlar hiyerarşisinde yönetmelik tüzüğün altında yer alır. Çünkü, Anayasanın 124’üncü maddesine göre, yönetmelikler, “kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak ve bunlara aykırı olmamak şartıyla” çıkarılabilirler. Yönetmelik tüzüğe aykırı olamayacağına göre, yönetmeliğin tüzüğün altında yer aldığını söyleyebiliriz.

Acaba aynı makamdan çıkan “yönetmelikler” ile “adsız düzenleyici işlemler” arasında bir hiyerarşi var mıdır? Bu soruya Anayasada bir cevap verilmemiştir. Turan Güneş’e göre, aynı organdan çıkan yönetmelik ile adsız düzenleyici işlemler arasında hiyerarşi vardır. Yönetmelik “adsız düzenleyici işlemler”den üstündür. Zira, yönetmelik Anayasanın öngördüğü bir kaynaktır. Halbuki diğer düzenleyici işlemler, yani adsız düzenleyici işlemler, genel bir yetkinin tezahürüdür[86]. Metin Günday da aynı görüştedir. Yazara göre tüzük ve yönetmelik Anayasadan kaynaklanır iken, idarenin diğer düzenleyici işlemleri, idarenin genel düzenleme yetkisinden kaynaklanmaktadır.

Burada hemen belirtelim ki, yukarıdaki açıklamalar aynı makamdan çıkmış düzenleyici işlemler için geçerlidir. Eğer idarenin düzenleyici işlemleri, değişik makamlardan çıkıyorsa, bu makamlar arasında idarî hiyerarşide bir sıralama varsa, bu makamların düzenleyici işlemleri arasında da adlarına bakılmaksızın bir sıralama vardır[87]. Şöyle ki:

Bakanlar Kurulu, bakanlıkların hiyerarşik olarak üstünde olduğuna göre, Bakanlar Kurulu yönetmelikleri, bakanlık yönetmeliklerinden üstündür. Hatta Bakanlar Kurulunun “adsız düzenleyici işlemleri”, bakanlıkların yönetmeliklerinden de üstündür[88].

Aynı şekilde bir bakanlığın yönetmeliği bu bakanlığa bağlı kuruluşların yönetmeliklerinden üstündür. Keza, bir bakanlığın “adsız düzenleyici işlemi ”, bu bakanlığa bağlı kuruluşların yönetmeliklerinden de üstündür[89].

Eğer bir bakanlık ile bir kamu tüzel kişisi arasında vesayet ilişkisi kurulmuş ise, bakanlığın yönetmeliği, vesayete tâbi kamu tüzel kişisinin (yerel idareler, hizmet kuruluşları veya meslek kuruluşları) yönetmeliğinden üstündür. Keza, bir bakanlığın “adsız düzenleyici işlemi”, bu bakanlığın vesayetine tâbi kamu tüzel kişilerinin yönetmeliklerinden de üstündür[90]. Ancak merkezî idare makamlarının belli bir alanda düzenleyici işlem yapmalarına rağmen, kamu tüzel kişileri de aynı alanda düzenleyici işlem yapabilirler. Ancak kamu tüzel kişilerinin düzenleyici işlemlerinde, merkezî idare makamlarının düzenleyici işlemlerine nazaran daha hafif değil, daha ağır hükümler getirilebilir[91].

Yürütmenin düzenleyici işlemleri arasındaki hiyerarşik ilişki Turan Güneş tarafından şu şekilde özetlenmiştir:

“Netice itibariyle, Türk hukukunda düzenleyici işlemler arasında tüzük başta gelmekte, yönetmelik ve diğer düzenleyici işlemler ise çıktıkları organa göre sıralanmakta, ayni organ tarafından yapıldıkları takdirde ise yönetmelikler, diğer düzenlemelerden önce yer almaktadırlar”[92].

Bu sonuca şu iki çatışmayı çözme kuralını da ilâve etmek uygun olur:

Düzenleyici işlemleri yapmış bulunan idarî makamlar, idarî teşkilât şemasında aynı hiyerarşik yeri işgal ediyorlarsa, bunların yaptıkları düzenleyici işlemler de aynı düzeyde yer alır. Bunların arasında çatışma varsa, sorunu yetki kurallarına göre çözmek gerekir. Örneğin iki ayrı bakanlığın yönetmeliği birbiriyle çatışıyorsa, yönetmelik ile düzenlenen konu, hangi bakanlığın görev alanına giriyorsa, o bakanlığın yönetmeliğine öncelik tanınmalıdır[93].

Aynı makamdan çıkan ve aynı tür iki düzenleyici işlem arasında çatışma varsa, sonraki tarihli düzenleyici işlemin hükmü tercih edilmeli[94], diğerinin lex poseterior derogat legi priori ilkesi gereğince zımnen ilga edildiği sonucuna varılmalıdır.

* * *

Bu bölümde, yürütme organının düzenleyici işlemlerinden tüzük ve yönetmeliği gördük. Kanun hükmünde kararnameleri önemlerine binaen ayrıca incelemeyi uygun bulduk. Aşağıda onsekizinci bölümde olağan dönem kanun hükmünde kararnamelerini, ondokuzuncu bölümde de olağanüstü hal ve sıkıyönetim kanun hükmünde kararnamelerini inceleyeceğiz. 

 


 

[1].   Bkz. supra, s.357-361.

[2].   Bkz. supra, s.362-363.

[3].   Turan Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, Ankara, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi Yayınları, 1965, s.49-98; Burhan Kuzu, Yürütme Organının Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisi ve Güçlendirilmesi Eğilimi, İstanbul, Filiz Kitabevi, 1987, s.41-49; Ragıp Sarıca, Türkiye’de İcra Uzvunun Tanzim Salâhiyeti, İstanbul, Türk Hukuk Kurumu Yayınları, 1943, s.205-210.

[4].   Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.83.

[5].   Ibid., s..87.

[6].   Ibid., s.88.

[7].   Ibid.

[8].   Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.201.

[9].   Bu yolda fikirler için bkz.: Marcel Waline, Traité élémentaire de droit administratif, Paris, 6e édition, 1952, s.39; Marice Hauriou, Précis de droit administratif, op. cit., s.48; Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.52; Kuzu, Yürütme organının Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisi, op. cit., s.41.

[10]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.41; Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.165; Carré de Malberg, op. cit., c.I, s.332-336;

[11]. Bkz. supra, s.367-368.

[12]. Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.165.

[13]. Ibid.

[14]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.41.

[15]. Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.165.

[16]. Carré de Malberg, op. cit., c.I, s.332.

[17]. Ibid., s.475.

[18]. Ibid. s.477.

[19]. Ibid., s.477.

[20]. Ibid.

[21]. Ibid., s.333.

[22]. Ibid., s.332.

[23]. Ibid., s.336.

[24]. Carré de Malberg, op. cit., c.I, s.332-336; Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.82-83, 85-86; Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.165-166.

[25]. Bkz. supra, s.364-367. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.111-113. Turan Güneş, “ceza” alanını istisnaen “münhasır kanun alanı” olarak kabul etmektedir (Ibid., s.113).

[26]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.112.

[27]. Ibid., s.110-113.

[28]. Ibid., s.111.

[29]. Günday, op. cit., s.80.

[30]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.174.

[31]. Ibid.

[32]. Ibid., s.175.

[33]. Ali Fuat Başgil, “Türkiye Teşkilât Hukukunda Nizamname Mefhumu ve Nizamnamelerin Mahiyeti ve Tâbi Olduğu Hukukî Rejim: Teşkilatı Esasiye Kanununun 52’nci Maddesi Üzerinde Tarihî ve Tahlili Etüd”, Cemil Bilsel’e Armağan, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1939, s.77; Ragıp Sarıca, Türkiye’de İcra Uzvunun Tanzim Salâhiyeti, İstanbul, Türk Hukuk Kurumu Yayınları, 1943, s.81; Lütfi Duran, İdare Hukuku, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1982, s.454-455; Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit., s.62.

[34]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.179. Aynı kanıyı Özbudun da paylaşmaktadır (Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.218.

[35]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.180.

[36]. Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.218.

[37]. Günday, op. cit., s.79.

[38]. Onar, İdare Hukukunun Umumî Esasları, op. cit., c.I, s.383.

[39]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.175-176.

[40]. Günday, op. cit., s.79.

[41]. “İnceleme kararları” için bkz. Günday, op. cit., s.282.

[42]. Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s. 218; Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit., s.61; Gözübüyük, Yönetim Hukuku, op. cit., s.59; Günday, op. cit., s.79-81; Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.100; Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.174-180; Onar, İdare Hukukun Umumî Esasları, op. cit., c.I, s.385; Ragıp Sarıca, Türkiye’de İcra Uzvunun Tanzim Salâhiyeti, İstanbul, Türk Hukuk Kurumu Yayınları, 1943, s.91; Ali Fuat Başgil, “Türkiye Teşkilât Hukukunda Nizamname Mefhumu ve Nizamnamelerin Mahiyeti ve Tâbi Olduğu Hukukî Rejim: Teşkilatı Esasiye Kanununun 52’nci Maddesi Üzerinde Tarihî ve Tahlili Etüd”, Cemil Bilsel’e Armağan, İstanbul, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Yayınları, 1939, s.80.

[43]. İtalikler bize ait. Anayasa Mahkemesi “ibare” ile “açıklığı” karıştırmaktadır.

[44]. İtalikler bize ait. Kararda italik olarak verdiğimiz “rol” ve “işlev” kelimelerinin gösterdiği gibi, Anayasa Mahkemesi, bu kararda hukuk terminolojisine de hâkim değildir. “İstişarîlik” Danıştayın tüzük tasarısı hakkındaki inceleme kararının niteliğidir; Danıştayın “rolünün” veya “işlevinin” değil. Kararın amatör hukukçular tarafından kaleme alındığı daha ilk bakışta anlaşılmaktadır

[45]. Anayasa Mahkemesi, 21 Haziran 1991 Tarih ve E.1990/19, K.1991/15 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 28, Cilt 1, s.22-23.

[46]. Bu değerlendirmenin yapıldığı 3619 sayılı Kanunun 7’nci maddesi hakkında Anayasa Mahkemesinin verdiği iptal kararına sadece iki üye (Servet Tüzün ve Haşim Kılıç) karşıoy kullanmıştır (Ibid., s.24).

[47]. Ibid., s.22. Öğretide bu yönde bir “belirgin çoğunluk” olmadığı gibi, bu yönde ileri sürülmüş tek bir görüş bile yoktur. Anayasa Mahkemesinden bir iki yazar ismi, bir iki eser ismi zikretmesi beklenirdi.

[48]. Bkz. Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s. 218; Teziç, Anayasa Hukuku, op. cit., s.61; Gözübüyük, Yönetim Hukuku, op. cit., s.59; Günday, op. cit., s.79-81; Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.100; Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.174-180; Onar, İdare Hukukun Umumî Esasları, op. cit., c.I, s.385; Sarıca, Türkiye’de İcra Uzvunun Tanzim Salâhiyeti, op. cit., s.91; Başgil, “Türkiye Teşkilât Hukukunda Nizamname Mefhumu ve Nizamnamelerin Mahiyeti ve Tâbi Olduğu Hukukî Rejim: Teşkilatı Esasiye Kanununun 52’nci Maddesi Üzerinde Tarihî ve Tahlili Etüd”, op. cit., s.80.

[49]. Karar ikiye karşı dokuz oyla alınmıştır. Oy verenler: Yekta Güngör Özden, Mustafa Gönül, Mustafa Şahin, İhsan Pekel, Selçuk Tüzün, Ahmet N. Sezer, Erol Cansel, Yavuz Nadaroğlu, Yalçın Acargün.

[50]. “Karma işlem” konusunda bkz. Günday, op. cit., s.103.

[51]. Anayasa Mahkemesinin 21 Haziran 1991 tarih ve K.1991/15 sayılı Kararında belirttiği şu görüş bu nedenle yerinde değildir: “Danıştay’ın katkısının düşünce bildirmekle sınırlı kalmayacağı açıktır” (Anayasa Mahkemesi, 21 Haziran 1991 Tarih ve E.1990/19, K.1991/15 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 28, Cilt 1, s.23).

[52]. Özbudun, op. cit., s.218; Teziç, op. cit., s.60; Günday, op. cit., s.79; Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.178. Danıştay da aynı kanıdadır. Danıştay İdarî Dava Daireleri Genel Kurulu, 25 Aralık 1987 Tarih ve E.1987/38, K.1987/53 Sayılı Karar, Danıştay Dergisi, Sayı 70-71, s.96.

[53]. Günday, op. cit., s.80. Danıştay da bu yönde karar vermiştir. Danıştay İdarî Dava Daireleri Genel Kurulu, 12 Haziran 1987 Tarih ve E.1986/45, K.1987/32 Sayılı Karar, Danıştay Dergisi, Sayı 68-69, s.210.

[54]. Anayasa Mahkemesi, 21 Haziran 1991 Tarih ve E.1990/19, K.1991/15 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 28, Cilt 1, s.23.

[55]. Ibid., s.23.

[56]. Günday, op. cit., s.80.

[57]. Devellioğlu, op. cit., s.691.

[58]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.176.

[59]. Günday, op. cit., s.268-269.

[60]. Teziç, op. cit., s.63.

[61]. Özbudun, op. cit., s.219.

[62]. Ibid.

[63]. Anayasa Mahkemesi, 23-25 Ekim 1969 Tarih ve K.1969/57 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 8, s.40.

[64]. Örneğin, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığına Genelkurmay Başkanlığınca Tahsis Edilecek Askeri Birlik Hakkında Yönetmelik, Resmî Gazete, 22 Temmuz 1984, Sayı 18466.

[65]. Anayasa Mahkemesi, 18 Şubat 1985 Tarih ve E.1984/9, K.1985/4 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 21, s.122.

[66]. Örneğin Diyanet İşleri Başkanlığı tarafından hazırlanan “Diyanet İşleri Başkanlığı Kur’an Kursları Yönetmeliğinin Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik” Başbakanlıkça yayımlanmıştır (Resmî Gazete, 29 Ocak 1995, Sayı 22186).

[67]. Danıştay Beşinci Dairesi, 24 Mayıs 1988, E.1986/1983, K.1988/2866, Danıştay Dergisi, Sayı 74-75, s.243.

[68]. Nakleden Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.182.

[69]. Günday, op. cit., s.83.

[70]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.184-185.

[71]. Ibid. Örneğin Hac Amacıyla Suudi Arabistana gidecek olanlarla ilgili 28 Şubat 1963 tarihli Yönetmelik, 12 Eylül 1962 tarihli yurt Dışından Gemi Satın Alınması Hakkındaki Yönetmelik bir kanuna dayanmamaktaydı (Ibid.).

[72]. Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.106.

[73]. Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.106.

[74]. Danıştay Onuncu Dairesi, 4 Mayıs 1988 Tarih ve E.1988/1113, K.1988/806 Sayılı Karar, Danıştay Dergisi, Sayı 72-73, s.655.

[75]. Özbudun, op. cit., s.219.

[76]. Günday, op. cit., s.108.

[77]. Bu konuda Bkz. İl Han Özay, Günışığında Yönetim, İstanbul, Alfa Yayınları, 1994, s.375; Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.110.

[78]. Bkz. supra, s.624-625.

[79]. Bazı ceza hukukçuları 1961 Anayasası döneminde, yürütme organının sadece tüzük ve yönetmelik biçiminde işlem yapabileceği, başka tür düzenleyici işlem yapamayacağını savunmuşlardır. Örneğin bkz.: Sulhi Dönmezer, “İcranın Tanzimî Tasarrufları ile Suç İhdası: Anayasaya Aykırılık İddiası Halinde Verilmesi Gereken Karar (Kronik)”, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, Cilt XXVIII, 1962, Sayı 1, s.237; Öztekin Tosun, “Yürütme Organlarının Koyduğu Kaidelere Aykırılıkların Cezalandırılması”, İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, Cilt XXVIII, 1962, Sayı 2, s.349; Duygun Yarsuvat, “Yürütme Organının Koyduğu Kaidelerle Suç İhdası ve 1961 Anayasası” İstanbul Üniversitesi Hukuk Fakültesi Mecmuası, Cilt XXIX, 1963, Sayı 3, s.540.

[80]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.186-187; Günday, op. cit., s.158-160; Gözübüyük ve Tan, op. cit., c.I, s.109-110; Özay, Günışığında Yönetim, op. cit., s.375-376, 383-384.

[81]. Anayasa Mahkemesi, 28 Mart 1963 Tarih ve E.1963/4, K.1963/71 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 1, s.165.

[82]. Anayasa Mahkemesi, 7 Haziran 1973 Tarih ve E.1973/12, K.1973/24 Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı, 11, s.265.

[83]. Anayasa Mahkemesi, 25 Temmuz 1994 Tarih ve E.1994/46, K.1994/57, Sayılı Karar, Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı 31, Cilt 1, s.381. İtalikler bize ait.

[84]. Necmi Yüzbaşıoğlu’na göre, ayrım yapılmaksızın, bütün adsız düzenleyici işlemlere karşı açılacak davalara Danıştayda bakılır. Yazara göre, “adsız düzenleyici işlemlerle ilgili idarî davalara da tüzük ve yönetmelikler gibi, Anayasa’nın 125 ve 155. maddesi ile Danıştay Kanunu’nun 24. maddesi uyarınca Danıştay bakacaktır” (Yüzbaşıoğlu, Türkiye’de Kanun Hükmünde Kararnameler Rejimi, op. cit., s.43). Yazarın bu görüşü yanlıştır. Zira, tüzüklere karşı açılacak davalara Danıştay’da bakılır. Bunda tereddüt yoktur. Ancak, yönetmelikler hakkında aynı şey söylenemez. Zira, Danıştay Kanununun 24’üncü maddesinin 1’inci fıkrasının d bendine göre, “bakanlıkların düzenleyici işlemleri ile kamu kuruluşları veya kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarınca çıkarılan ve ülke çapında uygulanacak düzenleyici işlemlere” karşı açılacak davalara Danıştay’da bakılır. Buna göre, her yönetmeliğe karşı değil, ancak “ülke çapında uygulanacak” bir yönetmeliğe karşı dava, Danıştayda açılabilir. O halde idarenin adsız işlemlerine karşı her davanın Danıştayda bakılacağı söylenemez.

[85]. Özbudun, Türk Anayasa Hukuku, op. cit., s.203.

[86]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.193.

[87]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.193; Günday, op. cit., s.161.

[88]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.193; Günday, op. cit., s.161.

[89]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.193; Günday, op. cit., s.161.

[90]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.193; Günday, op. cit., s.161.

[91]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.193; Günday, op. cit., s.161.

[92]. Güneş, Türk Pozitif Hukukunda Yürütme Organının Düzenleyici İşlemleri, op. cit., s.193.

[93]. Günday, op. cit., s.161.

[94]. Ibid.

 

 

İçindekiler
Yürütme organının Düzenleyİcİ İşlemlerİ

I. Genel olarak Yürütme Organının İşlemleri........................................................................... 621

A. Yürütme İşleminin Tanımı............................................................................................ 621

B. Yürütme İşlemi - Yasama İşlemi Ayrımı....................................................................... 622

C. Yürütme İşlemi - Yargı İşlemi Ayrımı........................................................................... 623

D. Yürütme İşlemlerinin Türleri........................................................................................ 623

II. Yürütme Organının Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisi...................................................... 624

A. Yürütme Organının Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisinin Kaynağı............................. 624

B. Yürütme Organının Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisinin Niteliği............................... 626

1. Kanuna Dayanma: Yürütme Organının Düzenleyici İşlem Yapma Yetkisinin “Secundum Legem” Niteliği      626

2. Kanuna Aykırı Olmama: Yürütme Organının Düzenleyici İşlem Yapma
Yetkisinin “Intra Legem” Niteliği.......................................................................... 627

C. Yürütme Organının Düzenleme Alanı........................................................................... 627

III. Kanun Hükmünde Kararnameler....................................................................................... 628

A. Olağan Dönem Kanun Hükmünde Kararnameleri......................................................... 628

B. Sıkıyönetim ve Olağanüstü Hal Kanun Hükmünde Kararnameleri............................... 629

IV. Tüzükler............................................................................................................................ 630

A. Yetki............................................................................................................................. 630

B. Sebep............................................................................................................................. 630

C. Konu............................................................................................................................. 631

D. Usul ve Şekil: Danıştayın İncelemesi............................................................................ 632

1. Aslî Şekil Şartı.......................................................................................................... 632

2. Danıştay İnceleme Kararının İstişarî Niteliği........................................................... 632

3. Danıştayın İncelemesinin Kapsamı: “Kanuna Uygunluk” mu, “Yerindelik” mi?.... 635

4. Yayım, İmza ve Yürürlüğe Girme............................................................................. 637

E. Yargısal Denetim........................................................................................................... 638

V. Yönetmelikler..................................................................................................................... 638

A. Yetki............................................................................................................................. 639

1. Başbakanlık, Bakanlıklar ve Kamu Tüzel Kişileri.................................................... 639

2. Bakanlar Kurulu Yönetmelik Çıkarabilir mi?............................................................ 639

3. Tüzel Kişiliği Bulunmayan Kamu Kuruluşları Yönetmelik Çıkarabilir mi?............. 640

B. Konu............................................................................................................................. 641

C. Sebep Unsuru................................................................................................................ 642

D. Usul ve Şekil................................................................................................................. 642

E. Denetim......................................................................................................................... 643

VI. Yürütme Organının Diğer Düzenleyici İşlemleri: “Adsız Düzenleyici İşlemler”.............. 643

VII. Yürütmenin Düzenleyici İşlemleri Arasında Hiyerarşi Sorunu   647

 


Copyright

c) Kemal Gözler. 2005. Bu sayfaya izin almadan link verilebilir. Ancak, bu web sayfası, önceden izin almaksızın ne suretle olursa olsun, kopyalanamaz, çoğaltılamaz, tekrar yayınlanamaz, dağıtılamaz, başka internet sitelerine metin olarak konulamaz. İzin için kgozler@hotmail.com  adresine başvurunuz. 5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanununun 3.3.2004 tarih ve 5101sayılı kanunla değişik 71 ve 72’nci maddeleri, bir kitabı herhangi bir yöntemle (fotokopi dahil) çoğaltanları, dağıtanları, satanları, elinde bulunduranları, paraya çevrilmeksizin, 2 (iki) yıldan 4 (dört) yıla kadar hapis cezası veya 50 (elli) milyar liradan 150 (yüzelli) milyar liraya kadar ağır para cezasıyla veya zararın ağırlığı dikkate alınırık bunların her ikisiyle birden cezalandırmaktadır.

Alıntılar (İktibas) Konusunda Açıklamalar

Bu çalışmadan yapılacak alıntılarda (iktibaslarda) 5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanununun 35’inci maddesinde öngörülen şu şartlara uyulmalıdır: (1) İktibas, bir eserin “bazı cümle ve fıkralarının” bir başka esere alınmasıyla sınırlı olmalıdır (m.35/1). (2) İktibas, maksadın haklı göstereceği bir nispet dahilinde ve münderecatını aydınlatmak maksadıyla yapılmalıdır (m.35/3). (3) İktibas, belli olacak şekilde yapılmalıdır (m.35/5) [Bilimsel yazma kurallarına göre, aynen iktibasların tırnak içinde verilmesi ve iktibasın üç satırdan uzun olması durumunda iktibas edilen satırların girintili paragraf olarak dizilmesi gerekmektedir]. (4) İktibas ister aynen, ister mealen olsun, eserin ve eser sahibinin adı belirtilerek iktibasın kaynağı gösterilmelidir (m.35/5). (5) İktibas edilen kısmın alındığı yer belirtilmelidir (m.35/5).

5846 Sayılı Fikir ve Sanat Eserleri Kanununun 21.2.2001 tarih ve 4630 sayılı Kanun ve 3.3.2004 tarih ve 5101 sayılı Kanunla değişik 71’inci maddesinin 4’üncü fıkrası, 35’inci maddeye aykırı olarak “kaynak göstermeyen veya yanlış yahut kifayetsiz veya aldatıcı kaynak” göstererek iktibas yapan kişileri, 2 (iki) yıldan 4 (dört) yıla kadar hapis veya 50 (elli) milyar liradan 150 (yüzelli) milyar liraya kadar ağır para cezasıyla veya  zararın ağırlığı dikkate alınarak bunların her ikisiyle birdencezalandırmaktadır.

Ayrıca Yargıtay İçtihadı Birleştirme Genel Kurulunun 18 Şubat 1981 tarih ve E.1980/1, K.1981/2 sayılı İçtihadı Birleştirme Kararına göre kararına göre, “iktibas hususunda kullanılan eser sahibinin ve eserinin adı belirtilse bile eser sahibi, haksız rekabet hükümlerine dayanarak Borçlar Kanununun 49. maddesindeki koşulların gerçekleşmesi halinde manevi tazminat isteyebilir”.

Yukarıdaki şartlara uygun olarak alıntı yapılırken bu çalışmaya şu şekilde atıf yapılması önerilir:

Kemal Gözler,  “Yürütme", www.anayasa.gen.tr/yuodi.htm (erişim tarihi)


23 Mayıs 2005
Editör: Kemal Gözler

E-Mail: kgozler@hotmail.com

Ana Sayfa: www.anayasa.gen.tr