[40]. Décision du 12 décembre 1952, VfSlg, n°2455, cité par Pfersmann, « La révision constitutionnelle... », op. cit., p.40, note 91. Egalement voir Cole, « Three Constitutional Courts... », op. cit., p.974.

 

---

 

§ 2. La situation en France

 

Après avoir vu le problème du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles en Allemagne et en Autriche, nous verrons à présent ce problème en France.

Selon le cadre théorique que nous avons tracé plus haut[1], pour savoir si le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles est possible dans un pays donné il faut d'abord regarder la constitution de ce pays. Si le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles est réglementé par la constitution, ce contrôle est possible ou impossible selon la réglementation constitutionnelle. Alors voyons d'abord les dispositions de la Constitution française qui concernent le contrôle de la constitutionnalité des lois.

Réglementation constitutionnelle. – La Constitution française de 1958 détermine les textes soumis au contrôle du Conseil constitutionnel dans son article 61 :

        Article 61. – Les lois organiques avant leur promulgation, et les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la Constitution.

        Aux mêmes fins, les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le président de la République, le Premier ministre, le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs.

Comme on le voit, le Conseil constitutionnel est compétent à l'égard des lois organiques, des règlements des assemblées parlementaires et des lois. Cependant dans l'article, les lois constitutionnelles ne sont pas mentionnées. En d'autres termes, la Constitution française ne contient aucune disposition expresse sur le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles.

Par conséquent, le problème du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles dans le cas de la France doit être analysé comme un système dans lequel le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles n'est pas réglementé.

Nous avons vu plus haut[2] le problème du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles dans un tel système sur le plan théorique.

Sans entrer dans les détails, rappelons que, selon les conclusions que nous avons faites dans le cadre théorique, dans un système où le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles n'est pas réglementé, puisque la solution n'existe pas dans les textes positifs, elle ne peut se trouver que dans la jurisprudence constitutionnelle. Mais pour qu'il y ait une jurisprudence constitutionnelle, il faut qu'il existe avant tout un organe chargé du contrôle de la constitutionnalité. En d'autres termes, il faut qu'il y ait, dans le système, un organe compétent pour se prononcer sur la constitutionnalité des lois.

En France, sous la Ve République, il y a un Conseil constitutionnel chargé de contrôler la constitutionnalité des lois[3]. Par conséquent, la première condition est remplie.

Dans le cadre théorique[4], deuxièmement, nous avons affirmé que, s'il y a un organe chargé de contrôle de la constitutionnalité dans le système, il faut regarder la jurisprudence de cet organe sur le point de savoir s'il se déclare compétent pour contrôler la constitutionnalité des lois constitutionnelles. Du point de vu du droit positif, dans une telle hypothèse, il faut admettre que le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles est possible si l'organe chargé de contrôle de la constitutionnalité s'est déjà déclaré compétent pour se prononcer sur la constitutionnalité des lois constitutionnelles. Par contre, un tel contrôle est impossible si l'organe chargé de contrôle de la constitutionnalité se considère comme incompétent pour contrôler les lois constitutionnelles. Car, du point de vue du droit positif, la jurisprudence de cet organe est incontestable. En d'autres termes la décision de cet organe constitue la solution authentique du problème du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles.

Alors, pour savoir si le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles est possible ou non en France, il faut regarder la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le point de savoir s'il se considère comme compétent pour se prononcer sur la validité de ces lois. S'il s'est déjà déclaré compétent pour contrôler la constitutionnalité des lois constitutionnelles, ce contrôle est possible. Si ce n'est pas le cas, il est impossible.

Voyons alors la jurisprudence du Conseil constitutionnel français sur le point de savoir s'il se déclare compétent pour contrôler la constitutionnalité des lois constitutionnelles.

* * *

Jusqu'à maintenant, le Conseil constitutionnel français a eu l'occasion de statuer sur la constitutionnalité d'une seule loi constitutionnelle : celle de la loi n°62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du Président de la République au suffrage universel[5]. Cette loi, ayant pour objet de réviser les articles 6 et 7 de la Constitution de 1958, a été adoptée par le peuple à la suite du référendum du 28 octobre 1962. Le Conseil constitutionnel, qui a été saisi par le président du Sénat, a décidé qu'il n'avait pas compétence pour contrôler les lois « adoptées par le Peuple à la suite d'un référendum ». Ainsi nous avons une réponse partielle à la question de savoir si les lois constitutionnelles peuvent être soumises au contrôle du Conseil constitutionnel. Si la loi constitutionnelle a été adoptée par le peuple à la suite d'un référendum, elle ne peut pas être contrôlée par le Conseil constitutionnel. Cependant en ce qui concerne les lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement, nous n'avons pas de réponse jurisprudentielle. Le Conseil constitutionnel n'a pas été saisi jusqu'ici à l'encontre d'une loi constitutionnelle votée par le Congrès du Parlement. Néanmoins, certains auteurs trouvent quelques éléments de réponse dans la décision du 2 septembre 1992.

Alors il convient d'examiner la question du contrôle de la constitutionnalité, d'abord, des lois constitutionnelles adoptées par le peuple à la suite d'un référendum (A), et ensuite, de celles votées par le Congrès du Parlement (B).

A. La question du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par le peuple à la suite d'un référendum : la jurisprudence du 6 novembre 1962

Sous la question du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par le peuple à la suite d'un référendum, il y a deux décisions du Conseil constitutionnel à étudier : celle du 6 novembre 1962 et celle du 23 septembre 1992.

Avant d'examiner ces décisions, il convient de faire quelques remarques préliminaires.

D'abord, il faut tout de suite souligner que le fond de ces affaires ne nous intéresse pas. Nous traitons ici du problème du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles. La question de la constitutionnalité des lois dont il s'agit dans ces affaires reste en dehors de notre sujet. En d'autres termes, nous n'allons pas examiner ici la question de savoir si l'on peut réviser la Constitution par l'application de l'article 11[6], mais celle de savoir si le Conseil constitutionnel peut contrôler une loi de révision constitutionnelle adoptée suivant la procédure de cet article. Nous n'allons pas non plus discuter de la question de la conformité à la Constitution de la loi autorisant la ratification du traité sur l'Union européenne adoptée par le référendum du 20 septembre 1992.

Ensuite c'est la question du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles qui fait l'objet de notre thèse, et non pas celle du contrôle de la constitutionnalité des lois ordinaires. Or, dans les décisions des 6 novembre 1962 et 23 septembre 1992, le Conseil constitutionnel examine la question de savoir s'il est compétent pour statuer sur la constitutionnalité d'une loi adoptée par voie de référendum, et non pas spécialement d'une loi constitutionnelle. Ceci est tout à fait normal pour la décision du 23 septembre 1992, car cette décision porte sur la loi autorisant la ratification du traité sur l'Union européenne, et non pas sur une loi constitutionnelle. Quant à la décision du 6 novembre 1992, même si elle porte sur une loi constitutionnelle adoptée par voie de référendum, le Conseil constitutionnel discute le problème en termes de lois référendaires, et non pas en termes de lois constitutionnelles : le Conseil constitutionnel se demande s'il a compétence pour contrôler la constitutionnalité des lois référendaires et non pas celle des lois constitutionnelles. La doctrine aussi se pose la question en mêmes termes.

En effet, cette question ne nous intéresse pas directement, car, la question qui se pose dans notre thèse est celle de savoir si les lois constitutionnelles peuvent être soumises au contrôle du Conseil constitutionnel, et non pas celle de savoir si le Conseil peut contrôler la constitutionnalité des lois référendaires. Ces deux questions sont, en principe, deux choses différentes, parce que, dans l'hypothèse où le Conseil constitutionnel se serait déclaré compétent pour contrôler la constitutionnalité des lois adoptées par voie de référendum, il pourrait parfaitement se déclarer incompétent pour contrôler la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par cette, pour d'autres motifs. Mais dans l'hypothèse inverse, c'est‑à‑dire, dans celle où le Conseil constitutionnel se serait déclaré incompétent pour contrôler les lois adoptées par voie de référendum, cette déclaration d'incompétence impliquerait aussi l'incompétence du Conseil constitutionnel pour contrôler les lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum. En effet, dans cette hypothèse, la motivation d'incompétence serait valable inévitablement pour les lois constitutionnelles adoptées par voie de
référendum, car ces lois, bien que leur objet soit différent, sont des lois référendaires.

C'est pourquoi nous allons examiner ici les décisions du Conseil constitutionnel des 6 novembre 1962 et 23 septembre 1992, même si dans ces décisions, le Conseil discute de la question de savoir s'il a compétence pour contrôler les lois référendaires, et non pas les lois constitutionnelles. En effet, puisque le Conseil constitutionnel se déclare incompétent pour contrôler les lois référendaires, ces décisions apportent une réponse à la question de savoir si les lois constitutionnelles sont soumises au contrôle du Conseil constitutionnel.

Maintenant, après avoir fait ces remarques préliminaires, nous verrons d'abord les décisions du Conseil constitutionnel, ensuite les critiques adressées à ces décisions, et enfin nous essayerons de faire une appréciation générale de la question posée au Conseil constitutionnel à l'occasion de ces affaires. 

1. Les décisions du Conseil constitutionnel

Nous allons voir d'abord la décision du 6 novembre 1962, ensuite celle du 23 septembre 1992.

a. La décision n° 62‑20 DC du 6 novembre 1962, Loi référendaire[7]

Les articles 6 et 7 de la Constitution de 1958 ont été révisés par la loi n°62-1292 du 6 novembre 1962 relative à l'élection du président de la République au suffrage universel[8]. Cette loi a été adoptée par le référendum du 28 octobre 1962, suivant la procédure de l'article 11.

Le Conseil constitutionnel fut saisi le 3 novembre 1962 par le président du Sénat, sur la base de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, du texte de loi aux fins d'appréciation de sa conformité à la Constitution[9].

Le Conseil constitutionnel a décidé qu'il « n'a pas compétence pour se prononcer sur la demande... du président du Sénat ».

Le Conseil constitutionnel affirme, dans un premier considérant, que sa compétence

« est strictement délimitée par la Constitution, ainsi que par les dispositions de la loi organique du 7 novembre 1958 sur le Conseil constitutionnel prise pour l'application du titre VII de celle-ci ; que le Conseil ne saurait donc être appelé à se prononcer sur d'autres cas que ceux qui sont limitativement prévus par ces textes »[10]

Ainsi le Conseil rappelle d'abord sa qualité de juge d'attribution, c'est‑à‑dire qu'il n'a pas compétence générale pour connaître tous les actes normatifs[11]. En d'autres termes, la haute juridiction affirme le principe de l'interprétation stricte de ses compétences[12]. En effet, comme le constate Léo Hamon[13], ce principe avait été formellement consacré par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 13 décembre 1960[14] et celle du 14 septembre 1961[15].

Comme le remarquent Louis Favoreu et Loïc Philip, « la question qui se posait au Conseil constitutionnel était celle de savoir si les lois référendaires et les lois parlementaires devaient avoir le même régime contentieux. En somme, devait-il considérer qu'il n'y avait qu'une seule catégorie de lois au regard du contrôle de constitutionnalité ou bien deux catégories »[16] ?

En effet, comme on l'a dit, l'article 61, al.2, de la Constitution de 1958 a habilité le Conseil constitutionnel à statuer sur « les lois ». Mais cet article ne précise pas clairement si « les lois » qu'il vise englobent ou non les lois référendaires[17]. Autrement dit, les lois référendaires sont‑elles des « lois » au sens de l'article 61, al.2, de la Constitution de 1958[18] ?

Selon l'auteur de la saisine, Gaston Monnerville, président du Sénat, « les lois » au sens de l'article 61, al.2, englobaient non seulement les lois votées par le Parlement, mais aussi celles adoptées par voie de référendum. Car, les termes du second alinéa de l'article 61 « ne comportent aucune distinction entre les lois votées par le Parlement et celles qui ont été adoptées par référendum[19]. Par conséquent le président du Sénat conclut que l'on ne saurait pas soutenir que, du fait que la loi en question

« a été adoptée par la procédure du référendum, et non par celle des délibérations et des votes des assemblées parlementaires, le Conseil constitutionnel serait incompétent pour se prononcer sur la conformité de cette loi à la Constitution »[20].

Le Conseil constitutionnel rejette cette interprétation. Selon la haute juridiction,

« les lois que la Constitution a entendu viser dans son article 61 sont uniquement les lois votées par le Parlement et non point celles qui, adoptées par le peuple à la suite d'un référendum... »[21].

Le Conseil constitutionnel tire cette conclusion d'une part de l'esprit, et d'autre part, du texte de la Constitution de 1958.

I. Le Conseil constitutionnel fait d'abord appel à l'« esprit de la Constitution » :

« ... il résulte de l'esprit de la Constitution qui a fait du Conseil constitutionnel un organe régulateur de l'activité des pouvoirs publics que les lois ... ».

En effet la haute instance observe d'abord que l'article 61 de la Constitution qui définit les actes pouvant ou devant être soumis au Conseil ne précise pas si le contrôle de constitutionnalité est limité aux seules lois votées par le Parlement ou s'il s'étend également aux lois adoptées par voie de référendum[22]. Ainsi, pour le Conseil constitutionnel, l'article 61 ne tranche pas le problème qui est posé devant lui, et par conséquent il convient de se reporter à l'esprit de la Constitution[23].

En invoquant l'esprit de la Constitution, le Conseil constitutionnel s'est lui‑même défini comme « un organe régulateur de l'activité des pouvoirs publics »[24]. Comme le remarque Léo Hamon, il faut alors déterminer ici le sens donné à l'expression « pouvoirs publics ». Le peuple statuant par référendum ne pourrait-il pas être qualifié de « pouvoir public » ? Le Conseil constitutionnel ne l'admet pas. Alors dans cette décision, le terme « pouvoirs publics » désigne les « organes constitués » et non pas le peuple[25]. Il s'ensuit que la « régulation » exercée par le Conseil constitutionnel ne porte que sur l'activité desdits organes constitués et jamais sur la manifestation de la volonté du peuple[26]. En d'autres termes, les lois visées par l'article 61 « sont uniquement les lois votées par le Parlement et non point celles... adoptées par le Peuple à la suite d'un référendum »[27]. En effet, ces dernières lois « constituent l'expression directe de la souveraineté nationale »[28]. En conclusion, le Conseil constitutionnel a déduit de l'esprit de la Constitution qu'elle n'avait pas reçu compétence d'assurer la régulation de l'« expression directe de la souveraineté nationale »[29].

II. La décision du Conseil constitutionnel se fonde encore sur des arguments de texte qui sont tirés de la Constitution et de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel.

A. Le premier groupe de ces arguments sont tirés des articles 60 et 11 de la Constitution de 1958.

1. La haute juridiction se réfère d'abord à l'article 61 qui détermine le rôle du Conseil constitutionnel en matière de référendum. Selon cet article « le Conseil constitutionnel veille à la régularité des opérations de référendum et en proclame les résultats ». Le Conseil, dans sa décision du 23 décembre 1960 (Regroupement national), a limité son contrôle aux seules réclamations « susceptibles d'être formulés à l'issue du scrutin contre les opérations effectuées »[30]. Alors ceci exclut a priori le contrôle de la constitutionnalité d'une loi référendaire[31].

2. D'autre part, le Conseil constitutionnel se réfère à l'article 11 « qui ne prévoit aucune formalité entre l'adoption d'un projet de loi par le peuple et sa promulgation par le président de la République ».

B. Le deuxième groupe des arguments de texte sont tirés de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel. Le Conseil constitutionnel a constaté que l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel n'envisage que le contrôle de la constitutionnalité pour des lois votées par le Parlement.

1. L'article 23 de cette loi organique prévoit que « dans le cas où le Conseil constitutionnel déclare que la loi dont il est saisi contient une disposition contraire à la Constitution sans constater en même temps qu'elle est inséparable de l'ensemble de la loi, le président de la République peut, soit promulguer la loi à l'exception de cette disposition, soit demander aux Chambres une nouvelle lecture ». Cette disposition montre bien que l'ordonnance « n'a eu en vue, dans ce cas, que l'hypothèse d'une loi adoptée par les assemblées »[32].

2. L'article 17 de ladite loi est encore plus nette. Il ne fait mention que des « lois adoptées par le Parlement ». Comme le remarque Léo Hamon, « ici encore, l'hypothèse de l'adoption par le Parlement est seule retenue »[33].

Ainsi aucun texte ne prévoit l'intervention du Conseil constitutionnel pour apprécier la conformité à la Constitution d'une loi adoptée par le référendum[34].

 

 

b. La décision n° 92-313 du 23 septembre 1992, Loi autorisant la ratification du traité sur l'Union européenne[35]

La question du maintien de la jurisprudence du 6 novembre 1962 a été posée lors de l'adoption de la loi référendaire portant autorisation de ratifier le traité de Maastricht. Cette loi a été a été adoptée par le référendum du 20 septembre 1992. Le Conseil constitutionnel a été saisi, le 20 septembre 1992, postérieurement à 20 heures, par 63 députés, sur la base de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution, aux fins d'appréciation de la conformité à la Constitution de la loi autorisant la ratification du traité sur l'Union européenne, adoptée par voie de référendum.

D'abord soulignons que cette décision ne porte pas sur une loi constitutionnelle. Mais puisque le Conseil constitutionnel se déclare incompétent pour contrôler la constitutionnalité des lois adoptées par voie de référendum, la motivation d'incompétence vaut également pour les lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum. C'est pourquoi nous l'examinons ici. Par contre, si le Conseil constitutionnel s'était déclaré compétent pour contrôler la constitutionnalité des lois référendaires, cette motivation ne serait pas valable pour les lois constitutionnelles référendaires, car le Conseil constitutionnel pourrait parfaitement se déclarer incompétent pour contrôler la constitutionnalité d'une loi constitutionnelle référendaire pour d'autres motifs.

Dans la décision du 23 septembre 1992, le Conseil constitutionnel a maintenu sa décision d'incompétence du 6 novembre 1962, en reprenant mot pour mot sa motivation de l'époque, à deux exceptions près. C'est pourquoi nous ne reprenons pas ici les arguments que nous venons d'étudier. Nous n'allons préciser que les deux différences qui existent entre ces deux décisions.

En premier lieu, le Conseil constitutionnel ne se définit plus comme « un organe régulateur de l'activité des pouvoirs publics ». En effet, depuis 1971, le Conseil constitutionnel a cessé d'être un organe régulateur de l'activité des pouvoirs publics[36], et il est devenu un organe essentiellement chargé du contrôle de la constitutionnalité des lois et de la protection des droits fondamentaux[37].

En second lieu, le Conseil constitutionnel ne fait plus référence à l'« esprit de la Constitution » comme il l'avait fait dans la décision du 6 novembre 1962. Dans sa décision de 1992, il se fonde désormais sur « l'équilibre des pouvoirs établi par la Constitution »[38].

2. Les critiques adressées ces décisions

Les arguments du Conseil constitutionnel développés dans la décision du 6 novembre 1962 et confirmés dans la décision du 23 septembre ne sont pas à l'abri des critiques.

I. Dans la doctrine du droit constitutionnel français, on a observé que la distinction faite par le Conseil constitutionnel entre l'expression directe et indirecte de la souveraineté nationale n'est pas correcte au regard de l'article 3 de la Constitution qui n'établit aucune hiérarchie entre les modes d'exercice de la souveraineté nationale[39].

En effet l'impossibilité de faire une différenciation entre l'expression directe et indirecte de la souveraineté nationale a été invoquée d'abord par le président du Sénat dans sa lettre de recours. Selon Gaston Monnerville,

« la compétence du Conseil constitutionnel ne peut pas être contestée par une argumentation fondée sur l'article 3 de la Constitution, dont le premier alinéa dispose que ‘la souveraineté nationale appartient au peuple, qui l'exerce par ses représentants et par la voie de référendum’.

        L'exercice de la souveraineté nationale, que ce soit par les représentants du peuple ou par les électeurs consultés par voie du référendum, n'est en effet légitime que dans le respect des règles et des procédures instituées par la Constitution. Admettre qu'il en puisse être autrement en cas de référendum conduirait nécessairement à admettre que les représentants du peuple ne sont également soumis à aucune règle constitutionnelle dans l'exercice de la souveraineté qui leur est déléguée. Ce serait donc ruiner, non seulement la base même du Droit, même celle de toute stabilité des institutions »[40].

François Luchaire aussi critique la distinction entre l'expression directe et indirecte de la souveraineté nationale. Il affirme que

« sur le plan des textes, l'argument ne vaut pas : l'article 3 de la Constitution place en effet sur le même plan l'exercice de la souveraineté nationale par le peuple et ce même par ses représentants ; si le second est contrôlable on ne voit pas pourquoi le premier ne le serait pas »[41].

Egalement selon Claude Franck, l'affirmation du Conseil constitutionnel selon laquelle « seules les lois adoptées par référendum ‘constituent l'expression directe de la souveraineté nationale’ s'avère superfétatoire et inexacte »[42].

En effet, la différenciation entre l'expression directe et indirecte de la souveraineté nationale introduit une hiérarchie entre loi parlementaire et loi
 référendaire. Comme le remarque Léo Hamon,

« une idée de hiérarchie intervient ici, non plus entre la Constitution, la loi et le règlement, mais entre les expressions directe et indirecte (par des ‘représentants’ qui sont les ‘pouvoirs publics’) de la souveraineté nationale »[43].

Or, l'article 3 de la Constitution n'établit aucune hiérarchie entre les modes d'exercice de la souveraineté nationale.

II. Les arguments de texte invoqués par le Conseil constitutionnel sont eux aussi critiqués. Par exemple François Luchaire critique la réponse négative du Conseil constitutionnel à la question de savoir si les lois référendaires sont des lois au sens de l'article 61 de la Constitution. Selon lui, la réponse à cette question

« résulte clairement du texte même de la formule finale (et de promulgation) de la Constitution : ‘la présente loi sera exécutée comme Constitution de République et de la Communauté’ ; la Constitution adoptée par le référendum populaire est donc elle aussi une loi ; dès lors pourquoi le mot aurait-il compréhension différente dans la formule finale de la Constitution et dans le corps de ses articles »[44] ?

François Luchaire critique également les arguments de texte tirés des articles 17 et 23 de l'ordonnance du 7 novembre 1958. Selon lui,

« que l'ordonnance n'ait organisé le contrôle de la loi parlementaire, c'est une évidence ; mais que ses rédacteurs aient voulu par là même supprimer le contrôle de la loi référendaire, voilà qui n'est absolument pas évident. Peut-être y a‑t‑il une lacune de l'ordonnance ? mais elle ne devrait pas empêcher le Conseil d'exercer la mission que la Constitution lui a confiée et cela d'autant plus qu'un texte organique, mesure d'application de la Constitution, ne peut ni aller à l'encontre de celle-ci, ni réduire les pouvoirs qu'elle donne au Conseil »[45].

* * *

Comme nous l'avons noté, dans la décision du 23 septembre 1992[46], le Conseil constitutionnel a maintenu sa jurisprudence du 6 novembre 1962, en reprenant mot pour mot sa motivation de l'époque. C'est pourquoi, les critiques adressées à la décision du 6 novembre 1962 sont valables aussi pour la décision du 23 septembre 1992. Néanmoins la motivation de la décision du 23 septembre 1992 se diffère de celle de 1962, on l'a vu, sur deux points : d'une part le Conseil constitutionnel ne se définit plus comme « un organe régulateur de l'activité des pouvoirs publics », et d'autre part il ne fait plus référence à l'« esprit de la Constitution ».

On peut penser avec le président Dmitri Georges Lavroff que

« cette renonciation à ‘l'esprit de la Constitution’ est heureuse car la formule était à la fois trop vague et trop incertaine pour justifier une éventuelle déclaration de non‑conformité d'une loi référendaire à la Constitution »[47].

Cependant comme le montre le doyen Louis Favoreu, le remplacement de la formule de 1962 selon laquelle « l'esprit de la Constitution qui a fait du Conseil constitutionnel un organe régulateur de l'autorité des pouvoirs publics »[48] par celle « l'équilibre des pouvoirs établi par la Constitution »[49] a complètement déstabilisé la motivation principale d'incompétence du Conseil constitutionnel[50]. Selon lui,

« on ne voit pas, en effet, ce qui, dans cette nouvelle formule, justifie le fait que le juge constitutionnel refuse de donner à l'article 61, conférant au Conseil constitutionnel mission de vérifier la conformité ‘des lois’ à la Constitution, un sens non restrictif, englobant lois parlementaires et lois référendaires »[51].

Par conséquent le doyen Favoreu affirme que la formule de remplacement « fait tomber l'un des seuls arguments susceptibles d'étayer la thèse de l'incompétence »[52]. Ainsi Louis Favoreu conclut que « la motivation de l'incompétence du Conseil constitutionnel pour contrôler les lois référendaires est donc aujourd'hui insatisfaisante »[53].

* * *

D'ailleurs l'argument du Conseil constitutionnel est contraire au principe selon lequel une loi référendaire peut être modifiée par une loi adoptée par le Parlement[54]. Comme l'affirme Marcel Prélot,

« le vote par référendum ne donne pas au texte voté un caractère particulier. Une fois adopté, le texte référendaire doit être considéré suivant sa nature comme constitutionnel, légal ou même simplement réglementaire, ce qui aura des conséquences très importantes lorsqu'il s'agira notamment de le modifier ultérieurement »[55].

Egalement le Conseil constitutionnel lui-même admet que des dispositions d'une loi référendaire peuvent être abrogées par le Parlement. Dans sa décision du 4 juin 1976[56], le Conseil a jugé conforme à la Constitution le droit de modifier des dispositions organiques contenues dans la loi constitutionnelle référendaire de 1962 sur élection présidentielle[57]. De même, d'une façon plus significative, dans sa décision du 9 janvier 1990, le Conseil constitutionnel a admis que la loi votée par le Parlement peut abroger les dispositions votées par le peuple par voie de référendum. Il a affirmé que

« le principe de la souveraineté nationale ne fait nullement obstacle à ce que le législateur, statuant dans le domaine de compétence qui lui est réservé par l'article 34 de la Constitution modifie, complète ou abroge des dispositions législatives antérieures ; qu'il importe peu à cet égard que les dispositions modifiées, complétées ou abrogées résultent d'une loi votée par le Parlement ou d'une loi adoptée par voie de référendum »[58].

Comme le note Olivier Beaud, on peut transposer ce raisonnement pour une loi constitutionnelle[59]. Par conséquent une loi constitutionnelle parlementaire vaut en droit une loi constitutionnelle référendaire. Il y a égalité normative. Parce que le parlement peut abroger une loi constitutionnelle ratifiée par le peuple[60]. Comme le souligne Olivier Beaud, « on devrait logiquement déduire que le peuple ne peut plus être considéré comme étant toujours souverain si sa norme peut être abrogée par un tiers, le Parlement »[61].

* * *

Enfin certains auteurs soulignent le danger qui se cache dans cette jurisprudence. Si l'on admet le caractère incontrôlable des lois référendaires, il faudrait estimer que non seulement la loi constitutionnelle référendaire, mais aussi toute loi adoptée par le peuple souverain, pourrait déroger à la Constitution[62]. Selon Olivier Beaud,

« la Constitution serait à la merci de n'importe quelle loi ordinaire dont un gouvernement solliciterait par le peuple. Au lieu d'être stable, elle serait extraordinairement précaire. Inversement : n'importe quelle loi ordinaire pourrait devenir une loi constitutionnelle ; le contenu de la Constitution se réduirait à la disposition prévoyant l'intervention du peuple dans la procédure de révision constitutionnelle.... La loi référendaire fait éclater la structure hiérarchique des normes. Si l'on admettait le raisonnement du juge, les motifs du jugement, non seulement la nation de constitution elle-même perdrait toute stabilité et toute garantie, mais encore tout le patient travail de contrôle de constitutionnalité des lois s'effondrerait tel un château de cartes »[63].

 

En effet, la motivation principale développée par la haute juridiction dans sa jurisprudence du 6 novembre 1962 consiste à dire que, d'une part, le Conseil constitutionnel est « un organe régulateur de l'activité des pouvoirs publics », et que, d'autre part, le peuple statuant par référendum ne peut pas être qualifié de « pouvoir public ». En d'autres termes, selon le Conseil constitutionnel, le peuple statuant par référendum n'est pas un « pouvoir public », c'est‑à‑dire un « pouvoir constitué », mais un « pouvoir constituant ».

La plupart des auteurs approuvent cette affirmation. Par exemple pour Léo Hamon,

« le corps électoral ne peut constituer que l'instance la plus haute, celle dont la décision s'impose nécessairement aux autres instances qui, si élevées soient‑elles, sont au-dessous de la Nation, comme le délégataire reste subordonné aux déléguants »[64].

Un autre auteur, François Luchaire, qui critique d'ailleurs d'autres arguments d'incompétence du Conseil constitutionnel, approuve aussi cette affirmation. Selon lui,

« il y a entre le peuple et ses représentants la différence très classique entre pouvoir instituant et pouvoir institué ; le premier confère les compétences, le second les reçoit ; seul celui-ci peut-être limité ; celui-là dispose au contraire d'un pouvoir illimité et sans contrôle ; tout ceci est une manière un peu théorique de dire que lorsque le peuple a décidé, les organes de l'Etat doivent s'incliner ; c'est cela démocratie »[65].

Par contre certains auteurs désapprouvent cette opinion. Par exemple selon Georges Burdeau, Francis Hamon et Michel Troper, l'argument de l'intervention du peuple souverain invoque la théorie du pouvoir constituant originaire et lui donne « une saveur démocratique extrêmement séduisante »[66]. D'après eux, politiquement ce procédé a été efficace, mais « cela ne veut pas dire que juridiquement il pouvait être considéré comme fondé »[67]. Et les auteurs poursuivent :

        « La théorie du pouvoir constituant originaire s'applique... dans une conjoncture très nettement définie : elle suppose qu'il n'y a pas de constitution. soit parce qu'il n'y en a jamais eu (Etat neuf), soit parce que celle qui existait a été abolie par une révolution. Dans ces hypothèses, le peuple exerce librement son pouvoir constituant. mais au mois d'octobre 1962, il existait une constitution. Si le peuple avait entendu s'en affranchir, il le pouvait certes, mais alors il aurait accompli une révolution. Ne l'ayant pas faite, on doit admettre qu'il renonçait à exercer son pouvoir constituant autrement que selon les voies qu'il avait lui‑même tracées en adoptant la constitution de 1958 »[68].

D'autre part, Gérard Conac aussi souligne que

« lorsqu'il intervient en application d'une disposition précise de la Constitution, le corps électoral agit en tant que pouvoir institué et non pas à titre de pouvoir originaire, comme c'est le cas dans les périodes de vide constitutionnel ou de crise révolutionnaire »[69].

 

Ainsi Gérard Conac conclut que

« lorsque le peuple est saisi au titre de l'article 11..., il n'intervient pas en tant que juge constitutionnel ni à titre de constituant originaire. Il se prononce en tant que législateur sur l'opportunité d'un projet important pour l'avenir de l'Etat »[70].

Le même argument a été également invoqué par Jean-Claude Escarras dans la Xe Table-ronde internationale d'Aix‑en‑Provence des 16 et 17 septembre 1994. A propos du refus du Conseil constitutionnel de contrôler les lois référendaires, il affirme que

« si politiquement on peut aisément concevoir une telle attitude, il faut bien reconnaître, en revanche, que ‘juridiquement, cela ne tient pas’. En effet, lorsque le peuple intervient au titre de l'article 11 de la Constitution de 1958, il intervient en tant que pouvoir institué et non pas en tant que pouvoir instituant »[71].

D'autre part, à cet égard, on peut souligner que l'article 11, alinéa 2, prévoit que « lorsque le référendum a conclu à l'adoption du projet, le Président de la République le promulgue dans le délai prévu à l'article précédent ». Ainsi le constituant n'a pas prévu la mise en vigueur de la loi référendaire dès la proclamation des résultats, mais l'a subordonnée à la promulgation du président de la République dans les mêmes conditions que la loi ordinaire. Selon Gérard Conac,

« il y a là un argument pour ceux qui considèrent que lorsque le corps électoral se prononce au titre de l'article 11, il est dans une situation comparable à celle du parlement. Il exerce une compétence en tant que pouvoir institué. Il n'a pas la souveraineté du pouvoir originaire.

        De même on peut tirer argument de l'existence d'un délai entre la proclamation et la promulgation de la loi référendaire pour considérer que le constituant n'a pas voulu exclure l'éventualité d'un contrôle du Conseil constitutionnel sur les projets de lois adoptés par référendum et que si ce délai est prévu, c'était pour permettre au contraire un tel contrôle, dans les mêmes conditions, que pour les projets de lois adoptés par le parlement »[72].

Ainsi on distingue deux qualités du peuple : peuple en tant que pouvoir originaire et peuple en tant que pouvoir institué. Dans le premier cas, le peuple est souverain, par conséquent sa volonté ne peut être contrôlée par le Conseil constitutionnel. Mais dans sa deuxième qualité, le peuple est un organe constitué, par conséquent sa volonté peut être contrôlée par le Conseil constitutionnel.

Par contre Louis Favoreu et Loïc Philip sont plus réticents devant cette distinction entre les qualités du peuple. Selon eux, si théoriquement la dissociation entre les deux qualités du peuple « est concevable, pratiquement, elle est plus difficile à réaliser et la présente espèce [référendum du 28 octobre 1962) en est une illustration, car, en modifiant le mode d'élection du Président de la République, le peuple agit-il comme pouvoir constitué ou comme pouvoir constituant »[73] ?

* * *

A notre avis, il y a ici en effet un problème théorique que nous avons précédemment examiné. Dans le titre préliminaire, nous avons vu que le pouvoir de révision constitutionnelle est un pouvoir limité[74]. Egalement nous avons discuté spécialement la question de savoir si le pouvoir de révision constitutionnelle est limité au cas où il est exercé directement par le peuple[75]. Sans entrer à nouveau dans cette question, rappelons notre conclusion : le pouvoir de révision constitutionnelle est limité, même s'il est exercé directement par le peuple statuant par référendum, car dans la procédure de révision constitutionnelle, le peuple intervient en tant que pouvoir constitué et non pas en tant que pouvoir constituant originaire.

* * *

Cependant, cette conclusion n'est pas retenue par le Conseil constitutionnel français. Dans sa décision du 6 novembre 1962, le Conseil s'est déclaré incompétent pour se prononcer sur la constitutionnalité des lois « adoptées par le peuple à la suite d'un référendum ». Parce que, selon le Conseil, d'une part, il est « un organe régulateur de l'activité des pouvoirs publics » et que, d'autre part, le « peuple » statuant par référendum ne peut pas être qualifié de « pouvoir public ». Cette jurisprudence a été confirmée aussi par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 23 septembre 1992.

Comme nous venons de le montrer, cette jurisprudence du Conseil constitutionnel est critiquable. Cependant, du point de vue du droit positif une seule conclusion s'impose : en France, les lois constitutionnelles adoptées par le peuple à la suite d'un référendum ne sont pas soumises au contrôle du Conseil constitutionnel. En d'autres termes, en France, si le pouvoir de révision constitutionnelle est exercé directement par le peuple, statuant par le référendum, il est illimité, même si l'intervention du peuple est réalisée dans le cadre prévu par la Constitution. Par conséquent les limites à la révision constitutionnelle ne s'imposent pas aux lois constitutionnelles adoptées par le référendum, car ces lois sont incontrôlables.

3. Appréciation de la question

A notre avis, à propos de la question de savoir si le Conseil constitutionnel a compétence de contrôler les lois référendaires, il faut rechercher la réponse authentique.

D'abord rappelons l'article 61 de la Constitution de 1958 qui détermine les textes soumis au contrôle de constitutionnalité du Conseil constitutionnel :

        Article 61. – Les lois organiques avant leur promulgation, et les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, doivent être soumis au Conseil constitutionnel, qui se prononce sur leur conformité à la Constitution.

        Aux mêmes fins, les lois peuvent être déférées au Conseil constitutionnel, avant leur promulgation, par le président de la République, le Premier ministre, le président de l'Assemblée nationale, le président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs

Comme on le voit, le Conseil constitutionnel est compétent à l'égard des « lois organiques », des « règlements des assemblées parlementaires » et des « lois ». Cependant dans l'article, ni les « lois constitutionnelles », ni les « lois référendaires » ne sont mentionnées. La question qui se pose au Conseil constitutionnel consiste en celle de savoir les « lois » que l'article 61 alinéa 2 visent englobent ou non les « lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum ». Autrement dit, les lois constitutionnelles adoptées à la suite d'un référendum sont‑elles des « lois » au sens de l'article 61, al.2, de la Constitution de 1958 ?

Alors pour pouvoir répondre à la question de savoir si les lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum peuvent être soumises au contrôle du Conseil constitutionnel, il faut d'abord répondre à la question de savoir si le mot « lois » utilisé dans l'article 61, alinéa 2, de la Constitution de 1958 englobe non seulement les « lois ordinaires » mais aussi les « lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum ».

Cette question pose un problème d'interprétation, car pour y répondre, il faut d'abord interpréter le mot « lois » utilisé dans l'article 61, alinéa 2, de la Constitution de 1958 qui détermine la compétence du Conseil constitutionnel. Sans doute, chacun peut interpréter ce mot, comme il l'entend. En effet, comme nous venons de le voir, le président du Sénat, auteur de la saisine, et les différents constitutionnalistes interprètent le mot « lois » différemment. Pour les uns, ce mot englobe les lois référendaires, pour d'autres, il ne les englobe pas.

En droit, seulement l'une de ces interprétations peut être valable ; les autres ne sont que des opinions personelles. Il faut donc déterminer authentique, c'est‑à‑dire celle qui ne peut être juridiquement contestée et qui est la seule à laquelle le droit positif attache des conséquences juridiques. Déterminons alors l'interprétation authentique du mot « lois », utilisé dans l'article 61, alinéa 2, de la Constitution de 1958, et pour lesquelles le Conseil constitutionnel est compétent. Dans le système de la Constitution française de 1958, l'interprétation donnée à la Constitution par le Conseil constitutionnel est authentique, car, « les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles » (art.62, al.2 de la Constitution de 1958). En d'autres termes, nul ne pourrait contester juridiquement à l'interprétation donnée par le Conseil constitutionnel à une disposition de la Constitution, parce que, d'une part, il n'existe pas d'interprétation standard à laquelle on pourrait la confronter, d'autre part, parce qu'elle n'est pas annulable et produit des effets juridiques quel que soit son contenu.

Et, comme on l'a vu, le Conseil constitutionnel français a interprété le mot « lois » utilisée dans l'article 61, alinéa 2, de la Constitution de 1958, comme excluant les lois référendaires. Il a dit clairement que « les lois que la Constitution a entendu viser dans son article 61 sont uniquement les lois votées par le Parlement et non point celles... adoptées par le peuple à la suite d'un référendum »[76].

Il nous reste donc conclure que, selon l'interprétation authentique du Conseil constitutionnel, le mot « lois » mentionné dans l'article 61, alinéa 2, de la Constitution de 1958 n'englobe pas les lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum. Par conséquent, le Conseil constitutionnel n'a pas compétence pour contrôler les lois constitutionnelles référendaires.

Alors, à propos de la question du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par le peuple à la suite d'un référendum, une seule conclusion s'impose : ces lois ne peuvent pas être soumises au contrôle du Conseil constitutionnel.

* * *

Ainsi nous venons de voir la réglementation constitutionnelle et la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le problème du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum. Maintenant nous allons essayer de faire une appréciation générale de la problématique.

Comme nous l'avons vu au début de cette section, la Constitution française ne contient aucune disposition expresse sur le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles. Par conséquent, le problème du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles dans le cas de la France doit être analysé comme un système dans lequel le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles n'est pas réglementé.

Comme nous l'avons vu dans le cadre théorique[77], dans un tel système, le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles est possible sous deux conditions. Premièrement, il faut qu'il y ait dans le système un organe compétent pour se prononcer sur la constitutionnalité des lois, et deuxièmement, que cet organe se soit déjà déclaré compétent pour contrôler la constitutionnalité des lois constitutionnelles.

La première condition est nécessaire, car, puisque la solution du problème du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles n'existe pas dans les textes positifs, cette solution ne peut se trouver que dans la jurisprudence constitutionnelle. Mais pour qu'il y ait une jurisprudence constitutionnelle, il faut qu'il existe avant tout un organe chargé du contrôle de la constitutionnalité. En d'autres termes, il faut qu'il y ait, dans le système, un organe compétent pour se prononcer sur la constitutionnalité des lois.

La première condition est nécessaire, mais non suffisante. Car, pour que le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles soit possible, il faut que cet organe se soit déjà déclaré compétent pour contrôler la constitutionnalité des lois constitutionnelles. C'est la deuxième condition. En effet si l'organe chargé du contrôle de la constitutionnalité s'est déjà déclaré compétent pour contrôler la constitutionnalité des lois constitutionnelles, du point de vue du droit positif, il faut admettre que le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles est possible. Car, de ce point de vue, la jurisprudence de cet organe est incontestable. En d'autres termes, la décision de cet organe constitue la solution authentique du problème du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles.

Nous avons vérifié ces deux conditions dans le cas de la France.

En France, sous la Ve République, il y a justement un Conseil constitutionnel chargé de contrôler la constitutionnalité des lois[78]. Par conséquent, la première condition est remplie.

Deuxièmement, nous avons montré que le Conseil constitutionnel français s'est déclaré incompétent pour se prononcer sur la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par le peuple à la suite d'un référendum. C'est‑à‑dire que la deuxième condition n'est pas remplie. Par conséquent, en France le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum est impossible.

Cependant comme nous l'avons vu dans la première partie[79], la Constitution française de 1958 prévoit des limites de temps et une limite de fond à l'exercice du pouvoir de révision constitutionnelle. Puisque le Conseil constitutionnel ne peut pas vérifier la conformité des révisions constitutionnelles adoptées par voie de référendum à ces limites, il est possible qu'une telle loi constitutionnelle soit contraire à ces limites. et si cette éventualité s'est réalisée, cette loi sera en vigueur, car elle ne peut pas être invalidée. Ainsi, en France, une loi constitutionnelle adoptée par voie de référendum qui est contraire aux limites à la révision constitutionnelle peut être en vigueur. Car, comme on l'a déjà indiqué, tant qu'une loi n'est pas abrogée ou annulée par un organe compétent ; elle sera toujours en vigueur, et par conséquent valable[80]. Et exactement en France, puisque le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum a été exclu par la jurisprudence du Conseil constitutionnel, une loi constitutionnelle adoptée par voie de référendum et qui est contraire aux limites à la révision constitutionnelle sera toujours en vigueur, même si elle est contraire à ces limites selon les vues de X ou de Y[81].

C'est pourquoi, il faut discuter ici de deux questions suivantes.

a) Le fondement de la validité des lois constitutionnelles contraires aux limites à la révision constitutionnelle en l'absence du contrôle de la constitutionnalité. –  Comme nous l'avons expliqué, en France, puisque le Conseil constitutionnel s'est déjà déclaré incompétent pour se prononcer sur la validité des lois référendaires, le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum est impossible. Alors, une loi constitutionnelle adoptée par voie de référendum pourrait être valable, même si elle est effectivement contraire aux dispositions de la Constitution qui lui imposent des limites. Il faut donc expliquer le fondement de la validité des lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum et qui sont contraires aux limites à la révision constitutionnelle, et cependant qui sont en vigueur.

Dans le système de la Constitution française de 1958, on pourrait penser qu'une loi constitutionnelle contraire à ses limites trouve son fondement de validité dans la Constitution elle-même, c'est‑à‑dire, dans la volonté du pouvoir constituant originaire de 1958. En effet, puisque la Constitution de 1958 n'a pas prévu dans son article 61 le contrôle de la constitutionnalité des «lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum »[82], on pourrait conclure que la Constitution elle‑même accepte la validité des lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum et contraires aux limites à la révision constitutionnelle. Parce que le pouvoir constituant originaire de 1958 avait eu la possibilité de prévoir le conflit entre une loi de révision constitutionnelle adoptée par voie de référendum et les dispositions de la Constitution qui lui imposent des limites, ainsi que la possibilité d'habiliter le Conseil constitutionnel à le résoudre. Puisqu'il ne l'a pas fait, on peut en déduire que le pouvoir constituant originaire de 1958 lui-même n'a pas voulu que le pouvoir de révision constitutionnelle exercé par le peuple à la suite d'un référendum soit limité. En d'autres termes, en ne pas organisant le contrôle des lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum, le pouvoir constituant originaire de 1958 a permis implicitement l'édiction des lois constitutionnelles référendaires qui seraient contraires aux limites à la révision constitutionnelle. C'est‑à‑dire que le pouvoir constituant originaire de 1958, d'une part, a habilité le pouvoir de révision constitutionnelle exercé par le peuple à édicter des lois constitutionnelles, mais, d'autre part, il n'a pas prévu une sanction pour cette habilitation. Alors « accorder une telle habilitation non sanctionnée, c'est donner par là même l'habilitation de la transgresser »[83].

Alors dans le système français, il faut conclure que les lois constitutionnelles référendaires peuvent voir le jour d'autre façon que celle que détermine directement la constitution, d'une façon que le pouvoir de révision constitutionnelle détermine lui-même. En d'autres termes, la Constitution donne au pouvoir de révision constitutionnelle la possibilité de réviser la Constitution, soit par la procédure déterminée directement par les normes de la Constitution, soit par quelque autre procédure, et la possibilité de donner à ces révisions constitutionnelles soit un contenu conforme aux normes de la constitution qui leur imposent des limites, soit un contenu autre. Les normes directes de la Constitution sur la procédure de la révision constitutionnelle (art.89, al.1, 2 et 3) et sur le contenu des lois constitutionnelles (art.89, al.5) ne représentent plus alors que l'une des possibilités créées par la Constitution. La Constitution de 1958 crée elle‑même cette possibilité par le fait qu'elle ne laisse à aucun autre organe que le pouvoir de révision constitutionnelle la faculté de décider si les normes édictées par lui en tant que lois constitutionnelles référendaires sont bien des lois de révision constitutionnelle au sens de la Constitution. Les dispositions de la constitution qui règlent leur création (art.89, al.1, 2 et 3) et en particuliers les dispositions qui leur imposent des limites (art.7 in fine, 89, al.4 et 5) ont alors le caractère de dispositions simplement alternatives. La Constitution contient tout à la fois un règlement direct et un règlement indirect de la révision constitutionnelle ; et le pouvoir de révision constitutionnelle exercé par le peuple a le choix entre les deux. De même, le pouvoir de révision constitutionnelle exercé par le peuple a le choix entre se conformer ou ne pas se conformer aux limites à la révision constitutionnelle. Puisque le Conseil constitutionnel s'est déjà déclaré incompétent pour contrôler la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par le peuple à la suite d'un référendum, on ne saurait arriver à une conclusion différente[84].

* * *

C'est une façon d'expliquer le fondement de la validité des lois constitutionnelles référendaires et contraires aux limites à la révision constitutionnelle. Cependant nous pensons qu'il n'y a qu'ici un faux problème. A vrai dire, nous n'avons pas besoin d'expliquer le fondement de la validité de lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum et contraires aux dispositions de la Constitution qui règlent leur création et en particulier aux dispositions qui leur imposent des limites. Parce qu'il n'y a ici qu'un conflit apparent entre les lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum et ces dispositions, et non pas juridique. En d'autres termes, puisqu'en France, le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum est impossible, c'est‑à‑dire que le Conseil constitutionnel se déclare incompétent pour se prononcer sur la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum, cette contradiction ne sera jamais constatée dans l'ordre juridique. Chacun peut exprimer une opinion sur la conformité d'une loi de révision constitutionnelle aux dispositions de la Constitution qui règlent sa création et en particulier aux dispositions qui lui imposent des limites, pourtant personne n'a reçu compétence pour se prononcer sur la validité d'une telle loi. Autrement dit, il est impossible d'élever cette contradiction au niveau juridique. Alors en France, puisque le Conseil constitutionnel se déclare incompétent pour contrôler la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum, on ne peut pas parler de la conformité ou de la non‑conformité d'une loi constitutionnelle adoptée par voie de référendum aux limites à la révision constitutionnelle.

b) La signification des limites à la révision constitutionnelle en l'absence du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles. – Comme on l'a vu, dans le système de la Constitution française de 1958, le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum est impossible. Par conséquent, une loi constitutionnelle qui a été adoptée par cette procédure et qui est contraire aux limites à la révision constitutionnelle pourrait être valable. En d'autres termes, les limites à la révision constitutionnelle ne sont pas sanctionnées par le Conseil constitutionnel. Dans ce cas, les questions suivantes se posent inévitablement : que signifie donc cette absence de sanction ? L'affirmation du principe de la limitation du pouvoir de révision constitutionnelle est-elle purement théorique ? Les limites prévues à l'exercice du pouvoir de révision constitutionnelle sont‑elles privées de toute force obligatoire ? Bref, en France, quelle est la signification des limites à la révision constitutionnelle fixées par la Constitution de 1958 ?

Rappelons d'abord la signification de telles limites dans un système où le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles est possible. Dans un tel système, les limites à la révision constitutionnelle sont adressées d'abord au pouvoir de révision constitutionnelle et ensuite et définitivement à l'organe qui a été habilité à se prononcer sur la validité des lois constitutionnelles. Si le pouvoir de révision constitutionnelle ne respecte pas ces limites, à vrai dire si l'on veut contester l'interprétation donnée à ces limites par le pouvoir de révision constitutionnelle, on peut saisir cet organe compétent pour se prononcer sur la validité des lois de révision constitutionnelle. Dans ce cas, cet organe examinera la question de savoir si la loi de révision constitutionnelle en question est conforme ou contraire aux limites à la révision constitutionnelle. S'il estime qu'elle est contraire à ces limites, il peut l'invalider. Et la décision de cet organe est juridiquement incontestable. Ainsi, les limites à la révision constitutionnelle seront sanctionnées en dernière analyse selon l'interprétation authentique de l'organe habilité à se prononcer sur la validité des lois de révision constitutionnelle.

Par contre, puisque le Conseil constitutionnel français s'est déjà déclaré incompétent pour contrôler la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par le peuple à la suite d'un référendum, il faut conclure que les limites à la révision constitutionnelle (art.7 in fine, 89, al.4 et 5), sont adressées uniquement au corps électoral en tant que pouvoir de révision constitutionnelle. Ainsi, le corps électoral ne doit pas adopter une loi constitutionnelle contraire aux limites à la révision constitutionnelle fixées par la Constitution de 1958[85]. Mais, puisque le Conseil constitutionnel est incompétent pour examiner la conformité des lois constitutionnelles référendaires à ces limites, c'est au corps électoral et à lui seul qu'appartient le pouvoir d'apprécier si le texte qui lui a été présenté est conforme ou contraire à ces dispositions[86]. Si le corps électoral, en tant que pouvoir de révision constitutionnelle, accepte de le voter, ceci signifie qu'il interprète que le projet de révision en question n'est pas contraire aux limites à la révision constitutionnelle. Il faut alors conclure que, dans cette hypothèse, les limites à la révision constitutionnelle fixées par la Constitution de 1958 (art.7 in fine, 89, al.4 et 5) sont sanctionnées par l'interprétation donnée par le corps électoral.

Par conséquent, dans le système de la Constitution française de 1958, puisque le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum est impossible, toutes les lois constitutionnelles adoptées par cette voie sont toujours conformes aux limites à la révision constitutionnelle. Car si ces lois constitutionnelles n'étaient pas conformes à ces dispositions, le corps électoral statuant par référendum, organe de révision constitutionnelle, aurait dû refuser de les voter. Alors dans une telle hypothèse, les lois adoptées par le corps électoral à la suite d'un référendum comme lois constitutionnelles sont toujours conformes aux limites à la révision constitutionnelle inscrites dans le texte de la Constitution de 1958 (art.7 in fine, 89, al.4 et 5) selon l'interprétation du corps électoral, organe de révision constitutionnelle[87]. Alors, dans le système de la Constitution française de 1958, les limites à la révision constitutionnelle sont sanctionnées par l'interprétation authentique du corps électoral statuant par référendum.

Sans doute on peut critiquer cette solution en disant que la sanction par l'interprétation du corps électoral, en tant que pouvoir de révision constitutionnelle, n'est pas une vraie sanction. En effet, ces limites s'imposent au pouvoir de révision constitutionnelle, en l'espèce le corps électoral, autrement dit c'est lui qui est le sujet à limiter, cependant, dans cette solution, c'est à lui qui revient la compétence de déterminer le sens de ces limites. Ainsi, on voit mal comment un sujet serait limité par les dispositions dont le sens est déterminé par lui‑même.

A notre avis, cette critique n'a pas de sens juridique, car comme nous l'avons expliqué plus haut[88], on peut donner plusieurs réponses à la question de savoir si une loi constitutionnelle est conforme ou contraire aux limites à la révision constitutionnelle. Ainsi une loi constitutionnelle peut être conforme à ces dispositions selon X, mais contraire selon Y. Seule la réponse de l'organe compétent est authentique. Les autres ne sont que des opinions subjectives.

En conclusion, dans le système de la Constitution française de 1958, puisque le Conseil constitutionnel s'est déjà déclaré incompétent pour contrôler la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par voie de référendum, seule le corps électoral, en tant qu'organe de révision constitutionnelle, est compétent pour se prononcer sur la conformité des ces lois constitutionnelles aux limites à la révision constitutionnelle. Il faut alors accepter comme valables toutes les lois constitutionnelles adoptées par le corps électoral à la suite d'un référendum, même si elles sont contraires aux limites à la révision constitutionnelle fixées par la Constitution de 1958 (art.7 in fine, 89, al.4 et 5), selon les vues de X ou de Y.

* * *

Ainsi nous venons d'examiner la question du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par le peuple à la suite d'un référendum. Maintenant nous allons voir la question du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement.

 

B. La question du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement

Le Conseil constitutionnel peut-il contrôler la constitutionnalité des lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement ? La jurisprudence du 6 novembre 1962 ne s'y oppose pas, dans la mesure où il ne s'agit pas là de l'expression directe de la souveraineté nationale par le peuple[89]. La réponse à cette question n'est pas claire en l'état actuel de la jurisprudence. Depuis 1958, sept révisions constitutionnelles ont eu lieu par la voie du Congrès. Le Conseil constitutionnel n'a pas été saisi jusqu'ici à l'encontre d'une loi constitutionnelle votée par le Congrès du Parlement. Par conséquent le Conseil constitutionnel n'a jamais eu l'occasion de se prononcer sur sa compétence à l'égard des lois constitutionnelles. Cependant certains auteurs trouvent quelques éléments de réponse à cette question dans la décision du 2 septembre 1992.

* * *

Avant de passer à l'examen de cette décision, il convient de voir brièvement le débat doctrinal sur la question du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement.

Avant la décision du 2 septembre 1992, comme l'observe le président Dmitri Georges Lavroff, la question du contrôle éventuel des lois constitutionnelles par le Conseil constitutionnel « a longtemps été considérée comme ne se posant pas »[90].C'est pourquoi, il y a en effet peu d'auteurs[91] qui ont discuté de ce problème sur le plan théorique. Mais mêmes ces auteurs l'ont abordé d'une façon assez laconique.

1. La thèse selon laquelle les lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement ne peuvent pas être soumises au contrôle du Conseil constitutionnel a été généralement défendue au nom du principe de la souveraineté du pouvoir constituant[92]. Cette thèse a été clairement affirmée avant la décision du 2 septembre 1992 par le président Dmitri Georges Lavroff. Il remarque que

« le Conseil constitutionnel a reçu compétence pour juger de la conformité des lois à la Constitution et non pas pour contrôler l'exercice par l'organe constituant de sa compétence pour modifier la Constitution. Admettre un contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles votées par le Congrès serait dénaturer le rôle du Conseil constitutionnel et en faire un organe chargé de défendre la Constitution contre le constituant lui-même. Cela serait absurde et dangereux »[93].

2. François Luchaire, dans son ouvrage sur le Conseil constitutionnel, paru en 1980, a soutenu que les lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement peuvent être soumises au contrôle du Conseil constitutionnel. Le professeur Luchaire fonde la compétence du Conseil constitutionnel à l'égard des lois constitutionnelles sur l'article 61, alinéa 2, de la Constitution. Selon lui, les « lois » pour lesquelles le Conseil constitutionnel est compétent englobent non seulement les lois ordinaires, mais aussi les lois constitutionnelles. Car,

« le mot loi comprend parfaitement la loi constitutionnelle ; il suffit de regarder la formule finale (et de promulgation de la Constitution pour s'en rendre compte : ‘la présente loi sera exécutée comme Constitution de la République et de la Communauté’ ; la Constitution elle-même est donc appelée loi ; le fait que l'alinéa 1 de l'article 61 vise spécialement la loi organique signifie simplement que l'alinéa 2 vise toutes les lois sauf les lois organiques »[94].

Le même argument a été également avancé par Dominique Turpin[95] et Dominique Rousseau[96] en faveur de la possibilité d'un contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement.

Dominique Rousseau défendait également la possibilité du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles d'une façon générale. Le professeur Rousseau, en distinguant le pouvoir constituant institué du pouvoir constituant originaire, affirmait que

« réviser la Constitution est le travail d'un pouvoir institué qui a reçu cette compétence du pouvoir constituant originaire. Le premier est donc subordonné au second ; son exercice n'est pas libre mais conditionné par les différentes règles de forme et de fond posées par le constituant originaire pour la révision de la Constitution ; il peut dès lors être contrôlé. A la différence du constituant originaire, le constituant dérivé est un pouvoir public, et le Conseil s'est défini lui-même comme ‘l'organe régulateur de l'activité des pouvoirs publics’ ; il est donc fondé à intervenir, pour vérifier que les auteurs des lois constitutionnelles n'ont pas dépassé les compétences que la Constitution leur a attribuées »[97].

Enfin Louis Favoreu et Loïc Philip se posaient très clairement cette question : le Conseil constitutionnel accepterait-il « de vérifier la conformité à la Constitution de la loi constitutionnelle votée par le Congrès sur la base de l'article 61, al. 2 » [98]? Tout en notant que « la réponse à cette question n'est pas claire à l'état actuel de la jurisprudence »[99], les auteurs affirmaient que l'

« on voit mal, de toute façon, comment le Conseil constitutionnel pourrait refuser un contrôle minimum, celui de l'existence même de la loi constitutionnelle ; car si, par exemple, les conditions de majorité ne sont pas réunies, y aurait-il loi constitutionnelle »[100] ?

Dans la doctrine française du droit constitutionnel, c'est sûrement Olivier Beaud qui affirme d'une façon la plus systématique le caractère contrôlable des lois de révision constitutionnelle. Le professeur Beaud, par opposition à l'acte constituant qui est incontestable, défend l'idée que l'acte de révision constitutionnelle est juridiquement contestable[101]. Selon lui,

« subordonné en raison de sa nature constituée, l'acte de révision peut faire l'objet d'un contrôle par une autorité tierce. La contestation va fournir le moyen juridique d'assurer la garantie de sa subordination en permettant de sanctionner une éventuelle violation de l'acte constituant par l'acte de révision. Son caractère contestable est donc le corollaire logique de sa valeur infraconstituante »[102].

De la distinction entre l'acte constituant et l'acte de révision, le professeur Olivier Beaud déduit que

« la loi constitutionnelle de révision (l'acte de révision) est juridiquement contestable parce qu'elle n'émane pas d'un pouvoir souverain... On sait en effet, dit‑il, qu'en droit la suprématie de la constitution par rapport à la loi de révision n'a de sens que si elle est garantie par le contrôle de la constitutionnalité, moyen juridique de garantir la supériorité d'une norme sur une autre. Ainsi de la même manière qu'une loi ordinaire peut être éventuellement invalidée ou annulée, si elle n'est pas conforme à la Constitution, un acte de révision constitutionnelle peut être aussi invalidé ou annulé pour non conformité à la Constitution. Le contrôle de constitutionnalité de l'acte de révision est le corollaire logique de la thèse de la limitation de l'acte de révision. De même que le développement d'un contrôle juridique des lois a pu mettre fin à l'omnipotence parlementaire, de même l'extension du contrôle constitutionnalité à l'acte de révision s'impose pour lutter contre la potentielle souveraineté de pouvoir de révision qui menace la souveraineté constituante »[103].

* * *

Après avoir ainsi vu le débat doctrinal sur la question du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement, voyons maintenant la décision du Conseil constitutionnel du 2 septembre 1992.

1. La décision n° 92-312 DC du 2 septembre 1992, Traité sur l'Union européenne[104]

Le Conseil constitutionnel a été saisi par 70 sénateurs le 14 août 1992, en application de l'article 54 de la Constitution, à l'effet de « se prononcer sur la conformité du traité de Maastricht à la Constitution ».

Il convient d'abord de remarquer que cette décision porte sur la conformité d'un traité à la Constitution et non pas sur la constitutionnalité d'une loi constitutionnelle, ainsi que le Conseil constitutionnel a été saisi sur la base de l'article 54 et non de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution.

Les sénateurs saisissants ont posé au Conseil constitutionnel, dans leur requête, « une question qui n'avait pas place dans la saisine »[105]. Ils lui ont demandé

« jusqu'où peuvent aller des révisions constitutionnelles entérinant des atteintes successives aux ‘conditions essentielles d'exercice de souveraineté’. Quel est le seuil au-delà duquel les transferts dits de ‘compétence’ touchant ou ne touchant pas à ces conditions essentielles et consentis pour favoriser la construction européenne conduiront à changer la nature de l'Etat »[106] ?

Les auteurs de la saisine mettaient ainsi en cause la validité de la loi constitutionnelle du 25 juin 1992[107].

Le Conseil constitutionnel ne pouvait pas répondre à cette question, car elle n'avait rien à voir avec le contrôle de la constitutionnalité des engagements internationaux. Alors le Conseil constitutionnel a écarté cette argumentation des requérants dans le considérant 45 :

        « L'article 54 de la Constitution... donne uniquement compétence au Conseil constitutionnel pour contrôler si un engagement international déterminé soumis à son examen comporte ou non une clause contraire à la Constitution ; ... la question posée par les auteurs de la saisine ne vise nullement le point de savoir si le traité sur l'Union européenne comporte une stipulation qui serait contraire à la Constitution ; ... l'argumentation en cause est par suite inopérante »[108].

D'autre part, les sénateurs requérants critiquent la révision constitutionnelle opérée par la loi constitutionnelle du 25 juin 1992. Selon eux, cette révision constitutionnelle aurait à tort négligé de modifier les articles 3, 29, 24 et 34 de la Constitution. Ainsi, comme le constate Bruno Genevois, « il était reproché au constituant de ne pas avoir révisé la Constitution de manière appropriée »[109]. En effet les auteurs de la saisine « soutenaient que la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 n'avait pas su remédier aux contrariétés à la Constitution relevées par la décision du 6 avril 1992. Plutôt que d'ajouter les articles 88‑1, 88‑2, 88‑3 et 88‑4 au texte constitutionnel, le constituant aurait dû modifier directement les articles 3, 20, 27 et 34 de la Constitution[110].

a) Le Conseil constitutionnel a rejeté cette argumentation d'une façon très claire. Le Conseil, au 19e considérant, affirmant que « le pouvoir constituant est souverain », en déduit qu'

« il lui est loisible d'abroger, de modifier ou de compléter des dispositions de valeur constitutionnelle dans la forme qu'il estime appropriée ; qu'ainsi, rien ne s'oppose à ce qu'il introduise dans le texte de la Constitution des dispositions nouvelles qui, dans le cas qu'elles visent, dérogent à une règle ou à un principe de valeur constitutionnelle ; que cette dérogation peut être aussi bien expresse qu'implicite »[111].

Le caractère souverain du pouvoir constituant est affirmé à plusieurs reprises dans la décision.

Au 34e considérant, le Conseil constitutionnel a réaffirmé que

« le pouvoir constituant est souverain ; qu'il lui est loisible d'abroger, de modifier ou de compléter des dispositions de valeur constitutionnelle dans la forme qu'il estime appropriée »[112].

Au 40e considérant, en ce qui concerne le moyen tiré de « l'absence de modification expresse des articles 3 et 34 de la Constitution », la haute juridiction a souligné que

« ressortit exclusivement au pouvoir d'appréciation du constituant les choix consistant à ajouter à la Constitution une disposition nouvelle plutôt que d'apporter des modifications ou compléments à un ou plusieurs articles »[113].

Egalement, au 43e considérant, le Conseil a parlé du « pouvoir souverain d'appréciation du constituant »[114].

Alors on peut conclure que le Conseil constitutionnel affirme le caractère souverain de pouvoir constituant.

b) Mais tout en soulignant que « le pouvoir constituant est souverain », le Conseil constitutionnel a cependant rappelé les limites que la Constitution elle-même impose à l'exercice du pouvoir constituant :

« Sous réserve, d'une part, des limitations touchant aux périodes au cours desquelles une révision de la Constitution ne peut pas être engagée ou poursuivie, qui résultent des articles 7, 16, et 89, alinéa 4, du texte constitutionnel et, d'autre part, du respecte des prescriptions du cinquième alinéa de l'article 89 en vertu desquelles ‘la forme républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet d'une révision’, le pouvoir constituant est souverain... »[115].

Egalement le Conseil constitutionnel a réaffirmé, au considérant 34, que le pouvoir constituant est souverain « dans les limites précédemment indiquées ».

Le Conseil constitutionnel a mentionné d'abord les limites de temps à la révision constitutionnelle. La révision de la Constitution est interdite pendant certaines périodes : l'intérim de la présidence de la République (art.7)[116], l'atteinte à l'intégrité du territoire (art.89, al.4)[117] et l'application de l'article 16[118]. En second lieu, le Conseil a rappelé la limite de fond à la révision constitutionnelle prévue par l'alinéa 5 de l'article 89 : « la forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l'objet d'une révision »[119].

Le fait que le Conseil constitutionnel ait rappelé les limites qui s'imposent au pouvoir constituant a donné lieu à deux interprétations opposées. Une partie des auteurs interprètent cette décision comme refusant le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement, et d'autres auteurs l'interprètent comme l'admettant.

* * *

Mais avant de voir ces différentes interprétations, il convient de remarquer que la décision du 2 septembre 1992 souffre d'une contradiction interne.

En effet, comme on l'a vu, au 19e considérant, le Conseil constitutionnel affirme que « le pouvoir constituant est souverain », mais « sous réserve... des limitations... ». Certains auteurs voient dans cette affirmation une contradiction interne[120].

Par exemple, selon Dominique Rousseau,

« en affirmant dans le même mouvement que le pouvoir constituant est souverain et les lois constitutionnelles peuvent être contrôlées par le Conseil, la logique interne de la décision du 2 septembre 1992 n'apparaît pas... clairement : ou le constituant est souverain et son oeuvre ne peut être contrôlée ; ou elle le peut et il n'est plus souverain »[121].

A notre avis, pour pouvoir bien interpréter cette décision, il faut préalablement déterminer quel pouvoir constituant (originaire ou dérivé) le Conseil constitutionnel entend-il par l'expression « pouvoir constituant » employée au 19e considérant de la décision du 2 septembre 1992. Ce « pouvoir constituant » ne peut pas être le « pouvoir constituant originaire » car, ce dernier, étant un pouvoir de fait, ne peut pas être limité par les dispositions constitutionnelles (art.7, 16, 89, al.4 et 5). D'ailleurs un tel pouvoir, pour être souverain, n'a pas besoin de la confirmation du Conseil constitutionnel. Egalement il est inimaginable qu'un pouvoir de fait fasse l'objet d'une décision juridictionnelle. Alors, cette expression « pouvoir constituant » utilisée au 19e considérant doit être entendue comme « pouvoir constituant dérivé »[122], c'est‑à‑dire le pouvoir de révision constitutionnelle. Car, ce pouvoir, étant un pouvoir institué par la Constitution, peut bien être limité par les dispositions de celle-ci. Mais dans ce cas, on ne peut pas affirmer que ce pouvoir est souverain.

Alors comme le montre à juste titre Olivier Beaud,

« le vocabulaire utilisé par le juge est donc trompeur : la loi constitutionnelle de révision n'exprime ni un ‘pouvoir constituant [originaire[123]]’ ni un ‘pouvoir souverain’, mais bien plutôt un pouvoir constitué[124], le pouvoir de révision qui est un pouvoir non souverain. Le juge confond ici le pouvoir souverain avec le pouvoir discrétionnaire, qui sont pourtant deux choses distinctes. On peut disposer d'un pouvoir discrétionnaire sans avoir un pouvoir souverain (mais l'inverse n'est pas vrai), car le pouvoir discrétionnaire agit dans le cadre légal, à l'intérieur de normes qui lui autorisent un large pouvoir d'appréciation. En d'autres termes, le pouvoir de révision constitutionnelle n'est pas un pouvoir absolu ou souverain, mais seulement un pouvoir discrétionnaire dans le cercle de ses compétences »[125].

C'est pourquoi, comme nous l'avons remarqué dans le titre préliminaire, il convient toujours de préciser le type (originaire ou dérivé[126]) du pouvoir constituant dont il s'agit.

Signalons que la question à laquelle nous recherchons une réponse dans la décision du 2 septembre 1992 est celle de savoir si les lois constitutionnelles peuvent être soumises au contrôle du Conseil constitutionnel. Dans cette décision, le Conseil constitutionnel se déclare-t-il compétent pour se prononcer sur la constitutionnalité des lois constitutionnelles ? Avant de donner notre réponse à cette question, voyons d'abord les différentes interprétations doctrinales en présence.

2. Les différentes interprétations doctrinales de cette décision

Le fait que le Conseil constitutionnel ait rappelé les limites qui s'imposent au pouvoir constituant [dérivé] a donné lieu à deux interprétations opposées. Une partie des auteurs interprète cette décision comme refusant le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement, et d'autres comme l'admettant.

a. L'interprétation de cette décision comme refusant le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles

François Luchaire et Bruno Genevois interprètent cette décision comme refusant le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement.

Selon le président Luchaire

« rien n'incite à penser qu'en signalant les périodes pendant lesquelles la Constitution ne peut être révisée, le Conseil ait voulu annoncer qu'il se reconnaissait le pouvoir de contrôler une réforme constitutionnelle acceptée par le Congrès du Parlement »[127].

Egalement selon Bruno Genevois,

« le fait que le juge constitutionnel ait énuméré les limitations tant circonstancielles que substantielles aux pouvoirs du constituant n'implique pas qu'il entende exercer un contrôle sur les lois constitutionnelles »[128].

L'argument principal du président Luchaire est le suivant :

« L'alinéa premier de l'article 61 mentionnant les lois organiques, on peut certes considérer que son alinéa 2 ne vise que les lois ordinaires et qu'en conséquence le Conseil n'est pas compétent à l'égard des lois constitutionnelles mêmes adoptées par voie parlementaire »[129].

Pour démontrer que les lois constitutionnelles ne peuvent faire l'objet d'un contrôle du Conseil constitutionnel, François Luchaire invoque également la décision du Conseil constitutionnel du 2 septembre 1992.

Rappelons d'abord le 2e considérant de cette décision :

« Considérant que l'article 61 de la Constitution donne au Conseil constitutionnel mission d'apprécier la conformité à la Constitution des lois organiques et des lois ordinaires[130], qui, respectivement, doivent ou peuvent être soumises à son examen... »[131].

Le président Luchaire affirme que, selon l'interprétation du Conseil,

« l'article 61... ne prévoit... de recours que contre une loi organique (al.1) ou une loi ordinaire (al.2) ; ... en ajoutant l'adjectif ‘ordinaire’ au mot loi qui figure dans l'alinéa 2 de l'article 61, le Conseil élimine par là tout contrôle de la loi constitutionnelle même votée par le Parlement »[132].

Ainsi selon François Luchaire, le Conseil constitutionnel répond à la question de savoir si le Conseil constitutionnel peut censurer une loi constitutionnelle contraire aux interdictions de réviser la Constitution par le négatif :

« une loi approuvée par le Congrès ne peut être contrôlée par le Conseil constitutionnel même si elle intervient au cours d'une période pendant laquelle la Constitution ne peut être révisée »[133].

En effet, comme nous l'avons vu plus haut, le président Luchaire, a discuté le bien-fondé de cet argument dans son ouvrage Le Conseil constitutionnel, paru en 1980[134], et il ne l'a pas trouvé convaincant. Par conséquent il a conclu que « la compétence du Conseil constitutionnel pourrait être admise » à l'égard des lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement[135]. Selon lui, comme on l'a vu, « le mot loi comprend parfaitement la loi constitutionnelle... Le fait que l'alinéa 1 de l'article 61 vise spécialement la loi organique signifie simplement que l'article 2 vise toutes les lois sauf les lois organiques »[136].

François Luchaire avance encore d'autres arguments d'ordre procédural, pour démontrer l'incompétence du Conseil constitutionnel à l'encontre des lois constitutionnelles :

« Reconnaître cette compétence au Conseil constitutionnel, dit‑il, c'est aller au devant de difficultés procédurales et qui... ne sont pas sans importance. Faut-il appliquer la jurisprudence du Conseil sur la recevabilité des amendements votés par l'Assemblée nationale et le Sénat ? Que faire si le Congrès modifie le texte voté dans les mêmes termes par les deux Assemblées alors que l'article 89 ne lui permet que d'approuver ou de ne pas approuver ? Que faire encore si la révision d'initiative parlementaire est soumise à l'approbation du Congrès alors que l'article 89 est généralement interprété comme ne permettant de saisir le Congrès que d'un projet initié par le chef de l'Etat »[137] ?

Néanmoins François Luchaire se pose la question suivante :

« Mais pourquoi le Conseil aurait-il rappelé ces interdictions s'il ne s'estimait pas en mesure d'en assurer la sanction »[138] ? Il note également que l'« on peut estimer qu'il est bon que la plus haute autorité juridictionnelle du pays puisse dire ‘non’ à un coup d'Etat »[139].

* * *

Dans l'hypothèse où l'on admet cette interprétation, il faut expliquer, d'une part le fondement de la validité des lois constitutionnelles qui serait éventuellement contraires aux limites à la révision constitutionnelle inscrites dans le texte constitutionnel (art.7, al.6, 89, al.4 et 5).

En effet, nous avons expliqué cette question plus haut[140] en ce qui concerne la jurisprudence du 6 novembre 1962 du Conseil constitutionnel refusant la possibilité du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles adoptées par le peuple à la suite d'un référendum. Si l'on interprète la décision du 2 septembre 1992 comme refusant le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles, on peut affirmer les mêmes conclusions concernant le fondement de la validité des lois constitutionnelles contraires aux limites à la révision constitutionnelle et la signification des limites à la révision constitutionnelle. Alors nous nous contentons de nous référer à ces conclusions[141].

b. L'interprétation comme admettant le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles

Louis Favoreu interprète cette décision comme

« admettant le contrôle des lois constitutionnelles adoptées par le Congrès, aux fins de vérification non seulement des règles de procédure mais également des prescriptions ou interdictions contenues dans les articles 7, al.6, 16 et 89, al.4 et 5 de la Constitution »[142].

Le professeur Favoreu se fonde sur deux observations :

        « En premier lieu, découle de ces mises en garde[143] que le Conseil constitutionnel acceptera, le cas échéant, de vérifier si la loi constitutionnelle a bien respecté les limites fixées... Ce qui implique évidemment qu'il admettra la recevabilité de recours formés soit par l'une des quatre hautes autorités de l'Etat, soit par 60 députés ou 60 sénateurs, contre une loi constitutionnelle dès que celle-ci aura été adoptée par le Congrès (et non par voie de référendum). On ne voit pas en effet quel serait l'intérêt de ces mises en garde si la méconnaissance des interdictions rappelées n'était pas susceptibles d'être sanctionnée.

        En second lieu, est-il logique d'affirmer que le pouvoir constituant est souverain et de préciser aussitôt qu'il doit respecter des limites fixées par le texte constitutionnel, surtout si le respect de ces limites doit être assuré par le juge ? Si le pouvoir constituant est souverain, il peut méconnaître les limites qu'il s'est lui-même fixées ; mais alors à quoi bon rappeler celles-ci de manière aussi précise et en interprétant certaines dispositions constitutionnelles (l'article 16) de façon aussi extensive »[144] ?

D'autre part, le professeur Dominique Rousseau lui aussi interprète cette décision comme admettant le contrôle des lois constitutionnelles. Selon lui,

« jusqu'en 1992, l'absence de contrôle des lois constitutionnelles était seulement présumée, et fondée sur une argumentation discutable. Avec la décision du 2 septembre 1992, le doute n'est plus permis : le Conseil constitutionnel s'est affirmé compétent pour connaître des lois constitutionnelles »[145].

 

        « Le pouvoir constituant est donc souverain, dit‑il, mais il n'est pas pour autant soustrait à tout contrôle de constitutionnalité. La force de la première affirmation ne doit pas, en effet, faire oublier que le Conseil, dans cette même décision, non seulement reconnaît sa compétence sur les lois constitutionnelles mais encore précise les points sur lesquels son contrôle pourrait porter »[146].

Le professeur Olivier Beaud aussi interprète cette décision comme admettant le contrôle de constitutionnalité des lois constitutionnelles. D'abord, comme on l'a vu plus haut, Olivier Beaud, défende d'une façon générale l'idée que l'acte de révision constitutionnelle est juridiquement contestable[147]. Par conséquent il défend le contrôle juridictionnel des lois de révision constitutionnelle[148]. Il se demande si « un tel contrôle pourrait-il s'exercer en l'état actuel du droit positif français »[149] ?

En constatant que « très récemment, l'affirmer aurait été une construction de lege ferenda »[150], Olivier Beaud pense que la décision du 2 septembre 1992 a

« radicalement changé les données du problème. En l'espèce le Conseil constitutionnel a effectué un tournant important en s'estimant (implicitement) compétent pour contrôler au fond la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 révisant la Constitution de la Ve République. Quoique non saisi directement, le juge a, pour la première fois, examiné indirectement la constitutionnalité d'une révision constitutionnelle, admettant donc implicitement, mais nécessairement, la validité d'une limitation matérielle de la révision dont il assurerait la sanction »[151].

 

        « En ouvrant des exceptions à cette prétendue souveraineté du législateur constitutionnel (‘... sous réserve de...’), en lui fixant donc des conditions et des limites... le juge admet nécessairement que l'acte de révision doit respecter, c'est‑à‑dire ne pas violer ni abroger l'acte constituant, c'est‑à‑dire les dispositions essentielles ou fondamentales de la constitution de la Ve République »[152].

Le professeur Beaud se pose également la question suivante :

« N'est‑il pas possible d'aller au-delà de cette contestation indirecte de la constitutionnalité matérielle d'une révision constitutionnelle et soutenir la recevabilité d'un recours direct contre la constitutionnalité d'une loi constitutionnelle de révision »[153] ?

Selon lui, « rien n'empêche... de franchir le pas »[154]. Olivier Beaud affirme que l'article 61, alinéa 2, n'interdit pas le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles,

« puisqu'il attribue au juge la compétence de contrôler la constitutionnalité des ‘lois’. Or si le juge considérait que la loi de révision a une valeur constitutionnelle..., il pourrait s'estimer compétent. Une révision constitutionnelle ne serait peut‑être même pas nécessaire tant une interprétation raisonnable du juge suffirait »[155].

* * *

La question de règles de référence pour le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement. – Dans l'hypothèse où l'on interprète cette décision comme admettant le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles, il faut déterminer les règles de référence pour ce contrôle. Car, comme le remarque à juste titre le doyen Favoreu, dans son intervention à la Xe Table-ronde internationale d'Aix-en-Provence, « le contrôle des lois constitutionnelles suppose l'existence de normes de référence »[156].

En effet, les auteurs qui interprètent la décision du 2 septembre 1992 comme admettant le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles discutent également de la question de savoir sur quoi pourrait porter un tel contrôle[157].

Selon Louis Favoreu, « ce contrôle serait très semblable à celui exercé sur les lois organiques et ordinaires »[158]. Le doyen Favoreu souligne que le contrôle des lois constitutionnelles consistera en vérification « non seulement des règles de procédure, mais également des prescriptions ou interdictions contenues dans les articles 7 al.6, 16 et 89 al.4 et 5 de la Constitution »[159]. En ce qui concerne cette dernière disposition, il semble que le Louis Favoreu est en faveur d'une interprétion large de l'interdiction de réviser la forme républicaine du Gouvernement « pour y inclure les valeurs fondamentales de la République »[160]. « Imagine-t-on, par exemple, demande‑t‑il, que le Conseil constitutionnel refuserait de contrôler une loi constitutionnelle apportant une dérogation à l'interdiction de discrimination raciale ou religieuse »[161] ?

Le doyen Favoreu a également affirmé que « si le Conseil constitutionnel s'estime compétent pour exercer un tel contrôle, il faut qu'il puisse faire référence aussi bien à des normes formelles qu'à des normes matérielles »[162]. En ce qui concerne le contrôle de la constitutionnalité quant au fond des lois constitutionnelles, Louis Favoreu précise qu'« il faut supposer l'existence de principes supraconstitutionnels »[163].

D'autre part, Dominique Rousseau, en allant dans le même sens, pose la question de savoir si le Conseil constitutionnel peut « décider de contrôler et censurer les lois constitutionnelles qui dépasseraient, par leur objet et leur portée, les limites inhérentes[164] à l'exercice du droit de révision constitutionnelle »[165]. Selon lui, un tel contrôle

« ne serait pas complètement illogique ou mal fondé ; la révision comporte bien une limite ultime qui est la Constitution elle-même. Modifier la Constitution n'est pas changer de Constitution ; c'est procéder à des aménagements qui respectent le travail constitutionnel des pères fondateurs, adapter le texte aux évolutions politiques sans remettre en cause le schéma initial. En conséquence, une loi de révision constitutionnelle qui dépasserait ces limites pourrait être sanctionnée au motif, notamment, que le constituant dérivé a usurpé un pouvoir qui appartient au constituant ordinaire[166] »[167].

De même, en ce qui concerne la question de normes de référence, le professeur Rousseau, tout en affirmant que « le texte constitutionnel proprement dit » peut être la règle de référence, se pose les questions suivantes :

« Mais pourquoi pas les autres éléments du bloc de constitutionnalité, la Déclaration de 1789 et le Préambule de 1946 ? Pourquoi pas les principes qui figurent depuis deux siècles dans de nombreux textes constitutionnels, pour reprendre l'argumentation du Conseil lui-même à propos du concept juridique de ‘peuple français’ ? Assurément, pour la doctrine comme pour le Conseil, la voie est libre pour construire un au-delà de la Constitution qui s'impose au constituant »[168].

Ainsi le professeur Rousseau laisse une porte ouverte à l'idée de supraconstitutionnalité, même s'il prend la précaution de noter que « sur le plan de la pratique contentieuse, sa mise en oeuvre susciterait certainement de grandes difficultés »[169] et que cette voie de la supraconstitutionnalité serait « risquée »[170].

Le professeur Olivier Beaud non plus ne se contente pas des limites à la révision constitutionnelle inscrites dans le texte constitutionnel. Ainsi il défend que « le contrôle des lois de révision doit porter sur les conditions non seulement de forme, mais aussi de fond de la révision. Telle est la condition nécessaire de la subordination de l'autorité de révision au pouvoir constituant, seul souverain »[171]. En effet, dans sa théorie, le contrôle de constitutionnalité des lois constitutionnelles est le corollaire logique de sa thèse sur la limitation matérielle de l'acte de révision[172]. Et, comme on l'a vu dans la première partie[173], cette dernière thèse est fondée sur la distinction entre le pouvoir constituant [originaire] qui est souverain et le pouvoir de révision qui est non souverain[174]. Par conséquent logiquement pour le professeur Beaud, les règles de référence ne consistent pas en celles prévues expressément dans le texte constitutionnel.

* * *

Quant à nous, la question de normes de référence ne se pose pas ici. En effet nous avons répondu à cette question dans la première partie : seulement les limites à la révision constitutionnelle inscrites dans le texte constitutionnel sont valables[175]. En dehors de celles-ci, il n'existe aucune limite qui s'impose à l'exercice du pouvoir constituant dérivé[176]. Ainsi il n'existe pas de limites à la révision constitutionnelle résultant des principes supraconstitutionnels[177], il n'existe pas non plus de limites découlant de l'esprit de la Constitution[178]. Nous nous contentons ici de nous référer aux développements faits dans la première partie.

En effet si l'on admet que le Conseil constitutionnel se reconnaît dans cette décision la compétence de contrôler les lois constitutionnelles, la détermination des règles de référence ne doit pas poser beaucoup de problème, car dans le même considérant, la haute juridiction énumère les limites à la révision constitutionnelle prévue par le texte constitutionnel. Et comme nous l'avons vu, il ne mentionne que les limites à la révision constitutionnelle fixées par le texte constitutionnel de 1958[179]. Par conséquent le Conseil constitutionnel refuse toute idée de supraconstitutionnalité ainsi que d'autres limites à révision constitutionnelle qui ne sont pas prévues par le texte constitutionnel.

En conclusion, si l'on interprète la décision du 2 septembre 1992 comme admettant le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles, ce contrôle se limite à vérifier la conformité des lois constitutionnelles aux limites à la révision constitutionnelle inscrites dans le texte constitutionnel, à savoir l'interdiction de réviser la Constitution lorsqu'il est porté atteinte à l'intégrité du territoire (art.89, al.4)[180], celle de réviser la Constitution pendant l'intérim de la présidence de la République (art.7, al.6)[181] et celle de réviser la forme républicaine du Gouvernement (art.89, al.5)[182]. Nous avons, dans la première partie, remarqué qu'il faut interpréter limitativement cette dernière interdiction[183]. Egalement notre conclusion concernant la question de savoir si la Constitution interdit sa révision constitutionnelle lorsque l'article 16 est en application se trouve dans la première partie[184].

3. Appréciation de la question

A notre avis, comme nous l'avons affirmé en ce qui concerne la question du contrôle de la constitutionnalité des lois référendaires, à propos de la question de savoir si le Conseil constitutionnel a compétence de contrôler les lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement, il faut rechercher la réponse authentique.

D'abord rappelons encore une fois que selon l'article 61 de la Constitution de 1958, le Conseil constitutionnel est compétent à l'égard des « lois organiques », des « règlements des assemblées parlementaires » et des « lois ». Cependant dans le texte de cet article, les « lois constitutionnelles » ne sont pas mentionnées.

Alors la question qui se pose ici est celle de savoir si les « lois » que vise l'article 61 alinéa 2 englobent ou non les « lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement ». Autrement dit, les lois qui sont adoptées suivant la procédure de l'alinéa 3 de l'article 89 sont‑elles des « lois » au sens de l'article 61, al.2, de la Constitution de 1958 ?

Alors pour pouvoir répondre à la question de savoir si les lois constitutionnelles peuvent être soumises au contrôle du Conseil constitutionnel, il faut d'abord répondre à la question de savoir si le mot « lois » utilisé dans l'article 61, alinéa 2, de la Constitution de 1958 englobe non seulement les « lois ordinaires » mais aussi les « lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement ».

Et cette question pose un problème d'interprétation. Car, pour y répondre, il faut donc interpréter le mot « lois » utilisé dans l'article 61, alinéa 2, de la Constitution. Sans doute, chacun peut interpréter ce mot, comme il l'entend. En effet, comme nous venons de le voir, les différents auteurs interprètent le mot « lois » différemment. Pour les uns ce mot englobe les lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement, pour d'autres non.

En droit seulement l'une des ces interprétations peut être valable ; les autres ne sont que des opinions personnelles. Il faut donc choisir l'interprétation authentique, c'est‑à‑dire celle qui ne peut être juridiquement contestée et qui est la seule à laquelle le droit positif attache des conséquences juridiques.

Déterminons alors l'interprétation authentique du mot « lois », utilisé dans l'article 61, alinéa 2, de la Constitution de 1958, et pour lesquelles le Conseil constitutionnel est habilité. Dans le système de la Constitution française de 1958, l'interprétation donnée à la Constitution par le Conseil constitutionnel est authentique, car, « les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d'aucun recours. Elles s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles » (art.62, al.2 de la Constitution de 1958). En d'autres termes, nul ne pourrait contester juridiquement l'interprétation donnée par le Conseil constitutionnel à une disposition de la Constitution, parce que, d'une part, il n'existe pas d'interprétation standard à laquelle on pourrait la confronter, et d'autre part, parce qu'elle n'est pas annulable et produit des effets juridiques quel que soit son contenu.

* * *

Alors quelle est l'interprétation donnée par le Conseil constitutionnel à ce mot « lois » utilisé dans l'article 61, alinéa 2, de la Constitution ?

Nous avons vu plus haut la décision du Conseil constitutionnel du 2 septembre 1992. Nous avons vu également que cette décision a donné lieu à deux interprétations doctrinales différentes. Certains auteurs interprètent cette décision comme admettant le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles, alors que d'autres l'interprètent comme refusant un tel contrôle.

A notre avis, la décision du 2 septembre 1992 ne peut être interprétée ni dans un sens ni dans l'autre. Car, elle ne comporte pas une réponse à la question de savoir si le mot « lois » employé dans l'article 61, alinéa 2, englobe ou non les « lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement ». En effet cette décision, par sa nature même, ne pouvait pas apporter une réponse à cette question. Parce que, comme on l'a déjà remarqué, cette décision porte sur la conformité à la Constitution d'un traité international et non pas sur la constitutionnalité d'une loi constitutionnelle. Et par conséquent, le Conseil constitutionnel a été saisi sur la base de l'article 54 et non pas de l'article 61, alinéa 2, de la Constitution. Alors, dans cette décision, le Conseil constitutionnel n'a pas eu à se prononcer sur sa compétence à l'égard des lois constitutionnelles. De ce fait, même si cette décision a été interprétée par certains auteurs comme admettant le contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles, et par d'autres comme refusant un tel contrôle, elle ne peut pas apporter une réponse authentique à la question de savoir si les lois constitutionnelles peuvent être soumises au contrôle du Conseil constitutionnel.

Alors, la décision du 2 septembre 1992 est loin de résoudre notre problème. La réponse authentique à la question de savoir si les lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement peuvent être soumises au contrôle du Conseil constitutionnel n'existe pas en l'état actuel de la jurisprudence constitutionnelle. Car, tout simplement la décision du 2 septembre 1992 ne porte pas sur une loi constitutionnelle. Une décision rendue sur la base du contrôle de la conformité à la Constitution des engagements internationaux (art.54) ne peut pas faire la jurisprudence en matière du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles. Pour qu'une réponse authentique soit apportée à notre question, le Conseil constitutionnel doit être saisi à l'encontre d'une loi constitutionnelle votée par le Congrès du Parlement et sur la base de l'article 61, al. 2, de la Constitution.

Depuis 1958, sept lois constitutionnelles ont été votées par le Congrès du Parlement. Le Conseil constitutionnel n'a pas été saisi jusqu'ici à l'encontre d'une loi constitutionnelle votée par le Congrès du Parlement. Par conséquent le Conseil constitutionnel n'a jamais eu l'occasion de se prononcer sur sa compétence à l'égard des lois constitutionnelles. Une saisine du Conseil constitutionnel à l'encontre de la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 (votée par le Congrès du Parlement) a failli se produire en juin 1992 (sur l'initiative de M. Mazeaud et des députés R.P.R.)[185]. Et une telle saisine pourrait se produire éventuellement dans le futur. Et si un jour le Conseil était saisi, soit par l'une des quatre hautes autorités de l'Etat, soit par 60 députés ou 60 sénateurs, sur la base de l'article 61, alinéa 2, à l'effet de se prononcer sur la conformité à la Constitution d'une loi constitutionnelle, nous aurions une réponse authentique à notre question, c'est‑à‑dire, à celle de savoir si le mot « lois » utilisé dans le second alinéa de l'article 61 englobe ou non les lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement, et par conséquent si le Conseil constitutionnel est compétent pour se prononcer sur la constitutionnalité des lois constitutionnelles.

Mais jusqu'à ce jour, la réponse authentique à cette question n'existe pas. Par conséquent en l'état actuel de la jurisprudence, nous ne pouvons pas répondre à la question de savoir si le Conseil constitutionnel peut contrôler la constitutionnalité des lois constitutionnelles. Alors, en l'état actuel de jurisprudence, en France, il est vain de poser la question de savoir si les lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement peuvent être contrôlées par le Conseil constitutionnel. Car, la réponse positive à cette question n'existe pas. Par conséquent la question du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles en ce qui concerne les lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement échappe au juriste. En effet, comme nous l'avons exposé dans l'introduction générale de notre thèse, selon la conception positiviste que nous suivons dans notre travail, la tâche de la science du droit est de décrire la solution authentique, et non pas d'inventer une solution là où elle n'existe pas positivement.

Alors, en ce qui concerne la question du contrôle de la constitutionnalité des lois constitutionnelles votées par le Congrès du Parlement, une seule conclusion s'impose : cette question ne se pose pas en l'état actuel de la jurisprudence.