[Ana Sayfa]

CUMHURBAŞKANLIĞI HÜKÛMET SİSTEMİNİN UYGULAMADAKİ DEĞERİ
Bir Buçuk Yıllık Bir Bilanço

Kemal Gözler*

Malum, Türkiye’de hükûmet sistemi, 16 Nisan 2017 referandumuyla onaylanan 21 Ocak 2017 tarih ve 6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanunuyla değiştirildi. Yeni hükûmet sistemimize genellikle “Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi” ismi veriliyor [1].

Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi, bütün hükümleriyle birlikte, 9 Temmuz 2018 tarihinde yürürlüğe girdi; bu makalenin yayın tarihi itibarıyla bir buçuk yıldır (tam olarak bir yıl beş ay 18 gündür) uygulanıyor. Bu sistem hakkında değerlendirme yapmak için elimizde bir buçuk yıllık bir uygulamaya sahibiz.

Artık bu sistem hakkında, teorik eleştirilerle yetinmeyip, uygulamaya da bakmakta ve uygulamanın bir buçuk yıllık bir bilançosunu yapmakta yarar vardır. Zira teori başka, pratik başkadır. Bazen pratik, teoriden iyi, bazen de kötü olur. Acaba Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi pratiği, Anayasanın öngördüğü teorik sistemden daha mı iyi, yoksa daha mı kötüdür?

İşte bu soruya cevap vermek Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin uygulamasının bir bilançosunu çıkarmak gerekmektedir.

I. NEYİN BİLANÇOSU?

Başlarken konuyu sınırlandırmak için iki hususu hemen belirtmek isterim:

1. Anayasanın Değil, Uygulamanın Bilançosu

Bu makalede Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemini Anayasamızın hükümleri açısından değerlendirmiyorum. Bu sistemi, Anayasayı değil, sadece kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnameleri, Cumhurbaşkanı kararları ve diğer mevzuatı esas alarak inceliyorum. Hâliyle bir ülkede, anayasanın kurduğu sistem, anayasa altı normlar ve uygulama bakımından anayasaya göre daha iyi veya daha kötü olabilir. Keza bir ülkede anayasanın öngördüğü sistem, fiiliyatta uygulanmıyor dahi olabilir. İşte bu makalede, Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin Anayasa tarafından öngörülen hâlini değil, uygulamada görülen hâlini değerlendirmeye çalışacağım.

Ben Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin Anayasa tarafından öngörülen hâlini zaten geçmişte yeterince incelemiş ve eleştirmiştim. Bilindiği gibi Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi, 21 Ocak 2017 tarih ve 6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanunuyla getirilmiştir. Bu Anayasa Değişikliği Kanununun referanduma sunulduğu dönemde, yani bu Kanun daha yürürlüğe girmeden önce, Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin yol açacağı sakıncaları, www.anayasa.gen.tr’de yayınladığım çeşitli makalelerimle göstermeye çalışmış ve daha sonra da bu makaleleri Elveda Anayasa (Bursa, Ekin, 2017) başlıklı bir kitapta toplamıştım.

Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi 9 Temmuz 2018 tarihinde yürürlüğe girdikten sonra da, Türk Anayasa Hukuku (Bursa, Ekin, 2018, 1274 s.) isimli kitabımın yeni sisteme göre güncellenmiş ikinci baskısını 2018 yılının Temmuz ayında, üçüncü baskısını da 2019 yılının Ocak ayında; İdare Hukuku (Bursa, Ekin, 2019, 2 Cilt, 3280 s.) isimli kitabımın güncellenmiş üçüncü baskını da 2019 yılının Mayıs ayında yayınladım. Bu kitaplarda kendisine “Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi” denilen sistemin neden işlemeyeceğini, bu sistemde ne gibi yapısal sorunlar bulunduğunu, daha sistemin yürürlüğe girdiği ilk aylarda ayrıntılı bir şekilde gösterdim. Bu konuyu merak edenler, Türk Anayasa Hukuku isimli kitabımın 754-906, 917-997, 1052-1062’nci sayfalarına, İdare Hukuku isimli kitabımın birinci cildinin 33-38, 248-252, 331-457, 1306-1436’ncı sayfalarına bakabilirler.

Belirteyim ki, bu kitaplarda yaptığım eleştiriler, daha uygulamayı yeterince görmeden ve yine çok büyük ölçüde doğrudan doğruya Anayasa hükümlerinden hareketle yapılmış eleştirilerdi.

2. Yasama ve Yargının Değil, “İdare”nin Bilançosu

Yukarıda açıkladığım gibi, burada Anayasa hükümlerini değil, uygulamayı inceliyorum. Uygulamanın bir bilançosunu çıkarmaya çalışıyorum. İlave edeyim ki, bu bilançoyu Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin bütünü itibarıyla değil, sadece bu sistemin bir organı olan “idare” organı açısından yapıyorum.

Burada Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin yasamaya veya yargıya ilişkin sorunlarının bilançosu çıkarılmamaktadır. Bu ayrıca yapılması gereken bir çalışmadır. Ben bu çalışmaya şu iki nedenden dolayı teşebbüs etmedim:

a) Yasamaya ilişkin sorunların çok önemli bir kısmı doğrudan doğruya Anayasa hükümlerinden kaynaklanan sorunlardır. Bu sorunlara ilişkin zaten yukarıda belirttiğim kitaplarımda yeterince değerlendirme vardır.

b) Yargıya ilişkin uygulamada görülen olan sorunlar ise yeni ortaya çıkan sorunlar değildir. Hâkim bağımsızlığına ve teminatına müdahale, Anayasa Mahkemesi ve Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi kararlarının uygulanmaması gibi sorunların hepsi, 9 Temmuz 2018 tarihinden önce de Türkiye’de görülen sorunlardı. Bu sorunlar 9 Temmuz 2018 tarihinden sonra da ağırlaşarak devam etmektedir. Bunların incelenmesi konuya yapılacak özgün bir katkı değil, örnek sayısını artırmaktan ibaret olacaktı. Bu sorunlar konusunda uygulamayı ve örnekleri merak edenler benim Türk Anayasa Hukuku Pratik Çalışmaları (Bursa, Ekin, 9. Baskı, 2019, 438 s.) isimli kitabıma bakabilirler. Bu kitapta yargı bağımsızlığının ve hâkim teminatının ihlâl edilmesine ilişkin onlarca örnek vardır.

Özetle bu çalışmada, Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin bir buçuk yıllık uygulaması, yasama ve yargı organı açısından değil, sadece yürütme organı açısından incelenmektedir. Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin yürütme organı ise esasen tek bir makamdan oluşur: Cumhurbaşkanlığı. Bu makale kaçınılmaz olarak Cumhurbaşkanlığı makamının kuruluş ve işleyişine ilişkin olacaktır. Diğer bir ifadeyle burada, Cumhurbaşkanlığının idarî teşkilâtı ve yaptığı idarî işlemleri incelenecektir. İdarî teşkilâtın ve idarî işlemlerin incelenmesi ise malum, idare hukukunun alanına girer. Sonuç olarak bu makalede Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin idare hukuku açısından bir bilançosunun yapıldığı söylenebilir.

* * *

Hatırlanacaktır: Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi, bu sistemin, parlâmenter hükûmet sistemine nazaran daha hızlı, daha etkili, daha istikrarlı bir hükûmet sistemi olduğu iddiasıyla Türkiye’ye getirildi. Bu sistemin taraftarlarına göre, Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçilince, kararlar bir kişi tarafından alınacağı için, daha rasyonel, daha etkili ve daha hızlı bir şekilde alınacaktı. Koalisyon hükûmetleri de olmadığı için daha istikrarlı bir şekilde ülke yönetilecekti. Peki öyle mi oldu?

Hayır. Hatta tam tersine. Sistem hiç de rasyonel işlemiyor. Sistemde daha ilk günden itibaren pek çok fahiş hukukî hatalar yapıldı. Sistem hiç de istikrarlı değil. Sistemde çıkan Cumhurbaşkanlığı kararnameleri hemen arkasından tekrar değiştiriliyor, tekrar tekrar düzeltiliyor. Daha da önemlisi sistem hiç de iddia edildiği gibi hızlı bir şekilde çalışmıyor. Cumhurbaşkanı, çıkarması gereken kararları, bunlar için öngörülen süreler içinde çıkaramıyor. Kararların çıkmasında gecikme yaşanıyor. Hatta hiç çıkarılmayan kararlar var. Şimdi “sorunlar” başlığı altında bunları örnekleriyle görelim.

II. SORUNLAR

Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin uygulamada görülen pek çok sorunu var. Bu sorunların tam bir listesini çıkarmak mümkün değil. Bunların sistematik bir sınıflandırmasını yapmak da zor. Ben aşağıda bu sorunları gruplandırarak bunlara çeşitli örnekler vereceğim.

A. FAHİŞ HUKUKÎ HATALAR

Cumhurbaşkanlığının yaptığı pek çok işlemde ağır ve apaçık hukukî hatalar vardır. Aşağıda örneklerde görüleceği gibi bu hataların savunulabilecek bir yanı yoktur ve maalesef bu hataların önemli bir kısmı, söz konusu hukukî işlemleri hazırlayan bürokratların yeterli idare hukuku bilgisine sahip olmamasından kaynaklandığı söylenebilir. Bu tür hatalara hukuk fakültelerinde “fahiş hata” denir. Bir öğrenci bir soruya verdiği cevapta böyle bir hata yapmış ise, cevabında doğru bilgiler olsa bile, o sorudan puan alamaz.

Şimdi örnekler verelim:

1. Gün 1, Hata 1: 10 Temmuz 2018 Günü Saat 09:10 ile 15:00 Arasında Türkiye’de Görevde Bir Cumhurbaşkanı Var mıydı?

Bilindiği gibi Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı sistemine 9 Temmuz 2018 günü geçildi. 9 Temmuz 2018 tarih ve 1 sayılı Cumhurbaşkanı Kararıyla, Fuat Oktay, Cumhurbaşkanı yardımcılığı görevine atanmıştır. Fuat Oktay, TBMM önünde 10 Temmuz 2018 günü saat 15:00’da açılan oturumda and içmiştir. Dolayısıyla Fuat Oktay, 9 Temmuz 2018’de atanmış olsa da, görevine ancak 10 Temmuz 2018 günü saat 15:00’dan sonra başlayabilmiştir. Bu nedenle kendisine Cumhurbaşkanlığına vekalet etme görevi ancak 10 Temmuz 2018 günü saat 15:00’dan sonra verilebilirdi.

Oysa Cumhurbaşkanı, 10 Temmuz 2018 tarihli Resmî Gazetede yayınlanan 9 Temmuz 2018 tarih ve 390 sayılı “Cumhurbaşkanlığına Vekâlet Etme İşlemi” işlemiyle Cumhurbaşkanı Yardımcısı Fuat Oktay, Cumhurbaşkanına vekâlet etmekle görevlendirilmiştir (Vekalet verme işlemi aşağıdadır).

Kaynak: Resmî Gazete, 10 Temmuz 2018, Sayı 30474 (www.resmigazete.gov.tr/...8.pdf).

Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan, 10 Temmuz 2018 günü saat 09.10’da Azerbaycan’a hareket etmiştir [2]. Oysa bu saat itibarıyla “Cumhurbaşkanı Yardımcısı” Fuat Oktay henüz and içmemiş ve dolayısıyla görevine de başlamamıştı. Yani bu saat itibarıyla Türkiye’de, Cumhurbaşkanına vekalet edebilecek bir “Cumhurbaşkanı Yardımcısı” hukuken yoktu. Cumhurbaşkanının ülkeden ayrıldığı saat 09:10 ile Cumhurbaşkanı Yardımcısının TBMM önünde and içtiği saat olan 15:00 arasında ülkemizde, resmî sıfata sahip bir “Cumhurbaşkanı vekili” bulunmamakta idi. Dolayısıyla devlet başkanlığı makamı, Türk tarihinde ilk defa olarak, 10 Temmuz 2018 günü saat 09:10 ile 15:00 arasında hukuken boş kalmıştır.

Acaba 10 Temmuz 2018 günü Cumhurbaşkanlığında, henüz göreve başlamamış bir kamu görevlisine vekalet verilemeyeceğini bilen bir hukukçu yok muydu? Belirtelim ki görevine henüz başlamamış bir kamu görevlisine vekalet verilemeyeceği bilgisi hukuk fakültelerinde ikinci sınıfta okutulan idare hukuku dersinde öğretilir.

Vakıa şu ki Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi, daha ilk gününde büyük bir hata yapmıştır. İdare hukukunda henüz göreve başlamamış bir kişiye vekalet verilmesi “yetki gaspı” başlığı altında incelenir. Buna uygulamadan örnek bulmak güçtü ve bu nedenle buna hayalî örnekler verilirdi. Ama artık hayalî örnekler vermemize gerek yok. Çünkü Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi bize gerçek bir örnek sunmuş oldu [3].

2. İlk Oniki Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Tarihi Neden Yok?

Resmî Gazetede yayınlanmış ilk oniki Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin tarihlerinin, başlıklarının altında veya kararnamenin metninde veya metnin sonunda belirtilmesi unutulmuştur. Örnek olarak 16 Temmuz 2019 tarih ve 30480 sayılı Resmî Gazetede yayınlanmış 12 sayılı Milli Saraylar İdaresi Başkanlığı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine bakılabilir.

Oysa her düzenleyici işlem gibi, Cumhurbaşkanı kararnamelerinin de kabul tarihi başka, Resmî Gazetede yayın tarihi başkadır. Kararnamenin kabul tarihi imzalandığı tarihtir. Kararnamenin doğum anı, Resmî Gazetede yayın tarihiyle değil, kabul tarihi, yani imza tarihi ve saatiyle belirlenir. İlave edelim ki, yayın, bir idarî işlemin varlık şartı değil, yürürlük şartıdır. Türkiye’de ilk oniki Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hangi tarihte ve hangi saatte hukuk alemine çıkmıştır? Bunu bilmemiz mümkün değil [4].

Herhalde Türk tarihinde, kabul tarihi belli olmayan başka bir kararname örneği, ne Cumhuriyet döneminde, ne de Osmanlı döneminde olmuştur.

Bir idare hukukçusu olarak, ilk 12 Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin tarihinin belirtilmesinin nasıl olup da unutulmuş olduğunu merak ediyorum.

3. Kapatılması Öngörülen Devlet Personel Başkanlığına 2 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Neden Bu Kadar Çok Atıf Var?

Aşağıda ayrıca göreceğimiz gibi 8 Haziran 1984 tarihli ve 217 sayılı Devlet Personel Başkanlığı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 2 Temmuz 2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 123’üncü maddesiyle yürürlükten kaldırılmıştır. 703 sayılı KHK’nin Geçici 3’üncü maddesi de, 703 sayılı KHK’in yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl sonra (9 Temmuz 2019 tarihinde) Devlet Personel Başkanlığının kapanmasını öngörmüştür.

Ne var ki, 10 Temmuz 2018 tarihli Resmî Gazetede yayınlanan 2 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin pek çok maddesinde (5, 6, 8, 10, 11, 13’üncü maddelerinde) Devlet Personel Başkanlığına yapılan göndermeler vardır. Yanlış saymadıysam, söz konusu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde tam 17 defa “Devlet Personel Başkanlığı” ibaresi geçmektedir. Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi, 9 Temmuz 2019’da kalkacak olan Devlet Personel Başkanlığına pek çok görev vermektedir. Bu görevler geçici değildir. 9 Temmuz 2019’dan sonra da bu iş ve işlemlerin bir kurum tarafından yapılması gerekecektir. Kapatılacağı öngörülen ve kapanma tarihi bilinen Devlet Personel Başkanlığına neden bu daimî görevler verilmiştir? Bu nasıl bir mevzuat hazırlama tekniğidir? Yoksa 2 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hazırlayan bürokratlar, 703 sayılı KHK’den habersiz mi idiler?

4. Cumhurbaşkanlığı Ofislerinin Neden Tüzel Kişiliği Var? Bunlara Kamu Tüzel Kişiliği Bilerek Verilmiş ise Neden Bunlar Üzerinde Cumhurbaşkanına Hiyerarşi Yetkisi Tanınmıştır?

1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 525 ve devamı maddelerinde belirli görevleri yerine getirmek üzere Cumhurbaşkanlığına bağlı, özel bütçeli, kamu tüzel kişiliğini haiz, idarî ve malî özerkliğe sahip, Dijital Dönüşüm Ofisi, Finans Ofisi, İnsan Kaynakları Ofisi ve Yatırım Ofisi kurulmuştur.

Bu Ofisler, devlet tüzel kişiliğinden ayrı birer kamu tüzel kişiliğine sahip olduklarına göre, merkezî idarenin içinde yer almazlar. Dolayısıyla bunlar gerçekte birer “kamu kurumu”durlar. O hâlde bunların 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi tarafından “Cumhurbaşkanlığı idarî teşkilâtı” içinde düzenlenmesi yanlıştır. Aynı şekilde Kararnamenin 533’üncü maddesiyle Cumhurbaşkanına bu ofislerde görev yapan her kademedeki yöneticilere “emir ve direktifler” verme yetkisi tanınmıştır. Bu da yanlıştır. Çünkü emir ve direktif verme yetkisi, hiyerarşi yetkisinin bir parçasıdır ve Cumhurbaşkanının ayrı bir kamu tüzel kişiliğine sahip bir teşkilat üzerinde hiyerarşi yetkisi olamaz. Cumhurbaşkanına bu ofisler üzerinde sadece vesayet yetkisi tanınabilir. Eğer bu ofisler üzerinde Cumhurbaşkanına emir ve talimat verme yetkisinin tanınması arzu ediliyor idiyse, yapılması gereken şey, bu ofislerin tüzel kişiliğini kaldırmaktan ibaretti. Ya o, ya bu. Bunların ikisinin arasında ortalama bir yol olamaz. Bunlar tüzel kişiliğe sahip ise, bunların üzerinde hiyerarşi yetkisi olmaz [5].

1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesini hazırlayanların idare hukukunun temel konularından birisi olan kamu tüzel kişiliği konusunu ve keza hiyerarşi ile vesayet kavramları arasındaki farkı bilip bilmedikleri hususu şüphelidir.

5. Cumhurbaşkanı, Hem Vesayet Makamı, Hem de Vesayete Tâbi Makam Olabilir mi?

19 Ağustos 2016 tarih ve 6741 sayılı Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Kurulması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanunla kurulan Türkiye Varlık Fonunun ayrı bir tüzel kişiliği vardır ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 37’nci maddesine göre söz konusu Fon, Cumhurbaşkanlığına bağlıdır. Dolayısıyla Cumhurbaşkanı ile Türkiye Varlık Fonu arasındaki ilişki bir vesayet ilişkisidir. “Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Yapısına ve İşleyişine İlişkin Usul ve Esaslar”ın 11 Eylül 2018 tarih ve 2018/162 sayılı Cumhurbaşkanı Kararıyla değiştirilen 13’üncü maddesine göre bu Fonun Yönetim Kurulu Başkanı, Cumhurbaşkanıdır.

Görüldüğü gibi Cumhurbaşkanı, hem vesayet makamı, hem de vesayete tâbi makamdır. 6741 sayılı Kanunun 3’üncü maddesinin ikinci fıkrasına göre “üç yıllık stratejik yatırım plânı yönetim kurulu tarafından hazırlanır ve Cumhurbaşkanının onayı ile yürürlüğe girer”. Buradaki Cumhurbaşkanının onaylama yetkisi bir vesayet yetkisidir. Oysa Cumhurbaşkanının onayına tâbi olan işlem de, yine Cumhurbaşkanının başkanı olduğu yönetim kurulunun bir işlemidir. Kanunun 6’ncı maddesi Varlık Fonu üzerinde Cumhurbaşkanına çeşitli denetim yetkileri vermiştir. Bu yetkiler vesayet yetkisi niteliğinde yetkilerdir. Denetlenen şey ise, Cumhurbaşkanının başkanı olduğu yönetim kurulu işlemleridir. Yani “denetim makamı” ile “denetlenen makam” aynıdır. Görüldüğü gibi Cumhurbaşkanı, Türkiye Varlık Fonunun bir yandan Yönetim Kurulu Başkanı, diğer yandan da bu Fonun vesayet makamıdır. Aynı makamın hem vesayet makamı, hem de vesayete tâbi makam olması bir garipliktir. Böyle bir şey sadece idare hukukunun temel ilkelerine aykırı değil, akla ve mantığa da aykırıdır.

“Türkiye Varlık Fonu Yönetimi Anonim Şirketinin Yapısına ve İşleyişine İlişkin Usul ve Esaslar”ın 13’üncü maddesini değiştiren 11 Eylül 2018 tarih ve 2018/162 sayılı Cumhurbaşkanı Kararını kaleme alan kişilerin idare hukuku bilgisinden tamamen mahrum oldukları anlaşılmaktadır.

Ayrıca belirtelim ki, böyle bir vesayet denetiminin sağlayacağı bir yarar olamaz. Vesayet makamı ile vesayete tâbi makamın aynı elde birleşmesi, ortada bir denetimin olmadığı anlamına gelir. Aynı kişi kendi kendini nasıl denetleyecektir? Böyle bir denetimin göz boyamadan başka bir fonksiyonu olamaz [6].

* * *

Yukarıda Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminde yapılan beş fahiş hukukî hataya örnek verdim. Bunların beş taneden ibaret olduğu sanılmasın. İçeriğe ilişkin yanlışlık ve hatalar dışında, Cumhurbaşkanı işlemlerinin tasnifinde (bkz. Gözler, İdare Hukuku, op. cit., c.I, s.343-346), isimlendirilmesinde (Ibid., s.347), numaralandırılmasında (Ibid., s.352, 361) “karar” ile “kararname” arasında yapılan ayrımda (Ibid., s.360-361), karar isminin kendi içinde kullanılmasında (Ibid., s.361) ve hatta “Cumhurbaşkanı” ile “Cumhurbaşkanlığı” kelimelerinin kullanılmasında (Ibid., s.359) dahi yanlışlıklar ve tutarsızlık vardır.

Gerek Türk Anayasa Hukuku (s.737-997), gerekse İdare Hukuku (c.I, s.169-457, 1306-1445), isimli kitabımda, yeri geldikçe, bu hatalara pek çok örnek verdim. Günler ve aylar geçtikçe de bu hataların yeni örnekleri ortaya çıkıyor.

Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi uygulamaya gireli beri, anayasa ve idare hukukçuları olarak bizler, her gün, içinden çıkamadığımız, bazen anlayamadığımız, idare hukukunda nereye koyacağımızı şaşırdığımız yığınla uygulamayla karşılaşıyoruz. Bunlar hep idare hukukunun temel ilkeleriyle çatışıyor. Dönüp dolaşıp şu soruyu sormak zorunda kalıyoruz: Bu düzenlemeleri yapanlar, acaba idare hukukunun temel prensiplerini bilmiyorlar mı?

Aslında sadece Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde değil, 2 Temmuz 2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamede ve asıl önemlisi bizzat 21 Ocak 2017 tarih ve 6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanunuyla Anayasamızın değiştirilen maddelerinde yığınla sorun var. Bunlar bu bilanço çalışmasının dışında kalıyor. O nedenle Anayasa maddelerindeki fahiş hatalara burada değinmeyeceğim. Ama arzu edenler için sadece Anayasanın 104’üncü maddesinin 17’nci fıkrasının yarattığı sorunları göstermek için bu makaleye eklediğim EK-1’e bakılabilir.

Gerek 21 Ocak 2017 tarih ve 6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanununda, gerekse 703 sayılı uyum Kanun Hükmünde Kararnamesinde, gerekse Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde bitmez tükenmez teknik hukukî sorunlar var. Burada sadece bunları kabul eden siyasî iradenin değil, bunları hazırlayan teknisyenlerin de eleştirilmesi gerekiyor. Maalesef siyasî iktidarın çok zayıf bir teknisyen kadrosuyla çalıştığı sonucu ortaya çıkıyor.

B. KİŞİYE ÖZEL DÜZENLEMELER SORUNU

Yukarıda çeşitli fahiş hukukî hataları örnekleriyle gördük. Bunların sorumluluğu çok büyük ölçüde yetersiz teknisyen kadrolara aittir. Hâliyle bu yetersiz teknisyenleri seçip onlara görev veren siyasîler de bundan sorumludur.

Ancak bir sorun var ki, bu sorun, teknisyenlerin üzerine yüklenemez; bu sorundan doğrudan doğruya siyasîler sorumludur. Bu sorun, kişiye, kurumlara, şirketlere özel düzenlemeler yapıldığı yolundaki iddialara ikna edici bir şekilde cevap verilmemesi sorunudur. Kişiye özel düzenleme konusunda her gün pek çok iddia dile getiriliyor. Kamu ihaleleri, özelleştirme, kamulaştırma, arazi tahsisi, imar plânı, bayındırlık projeleri, kamu görevlilerinin seçilmesi ve atanması gibi pek çok konuda, kişiye özel düzenlemeler yapıldığı yolunda iddialar var. Ben bu iddiaların burada hepsine değinecek değilim. Ancak bu iddiaların bir kısmının oldukça ciddi verilerle desteklendiğini ve bunların yalanlanmadığını veya yalanlanamadığını belirtmek zorundayım. Bu konuda iki örnek vereceğim.

1. Nuri Aydın Örneği: Rektörlük İçin Üç Yıllık Profesörlük Şartı 9 Temmuz 2018’de Neden Kaldırıldı ve 14 Temmuz 2018’de Neden Tekrar Konuldu?

2547 Sayılı Kanunun 13’üncü maddesinin 2 Temmuz 2018 tarih ve 703 sayılı KHK ile değiştirilmeden önceki şekline göre, rektör olarak atanacak öğretim üyesinin “profesör olarak en az üç yıl görev yapmış” olması şarttı. 9 Temmuz 2018 tarihli Resmî Gazetede yayınlanan 2 Temmuz 2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 135’inci maddesinin d bendiyle yukarıdaki hüküm “Devlet ve vakıf üniversitelerine rektör, Cumhurbaşkanınca atanır” şeklinde değiştirilmiştir. Yani rektör atanabilmek için üç yıl profesör olarak görev yapma şartı kaldırılmıştır. Bu şart kaldırıldıktan 5 gün sonra İstanbul Üniversitesi-Cerrahpaşa Rektörlüğüne, 14 Temmuz 2018 tarih ve 2018/10 sayılı Cumhurbaşkanı kararıyla Prof. Dr. Nuri Aydın atanmıştır. Atama kararı aşağıdadır.

Kaynak: Resmî Gazete, 15 Temmuz 2018, Sayı 30479 (www.resmigazete.gov.tr/...-12.pdf).

14 Temmuz 2018 tarihinde Prof. Dr. Nuri Aydın’ın rektör olarak atanmasından bir gün sonra 15 Temmuz 2018 tarihli Resmî Gazetede yayınlanan 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 800’üncü maddesinin a bendiyle 3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 3’üncü maddesine bir beşinci fıkra eklenerek rektör olarak atanabilmek için “en az üç yıl profesörlük yapma” şartı tekrar getirilmiştir.

CHP İstanbul Milletvekili Mustafa Sezgin Tanrıkulu’nun TBMM Başkanlığına Cumhurbaşkanı Yardımcısı Fuat Oktay’ın cevaplaması istemiyle verdiği 30 Temmuz 2018 tarih ve 7/916 esas numaralı yazılı soru önergesinde, Prof. Dr. Nuri Aydın’ın rektör olarak atanabilmesi için önce üç yıllık profesörlük şartının kaldırıldığı, sadece bir yıllık profesör olan Nuri Aydın rektör olarak atandıktan sonra üç yıllık şarta geri dönüldüğü, bu atamada Nuri Aydın’ın Hazine ve Maliye Bakanının yakın arkadaşı olmasının etkisinin bulunduğu iddia edilmiştir. Ayrıca aynı önergede konuyla ilgili Cumhurbaşkanı Yardımcısı Fuat Oktay’ın cevaplaması istemiyle başka birtakım sorular da yer almıştır.

Mustafa Sezgin Tanrıkulu’nun sorusuna Millî Eğitim Bakanı Ziya Selçuk imzalı 9 Kasım 2018 tarihli bir yazıyla cevap verilmiştir. Cevap yazısını olduğu gibi aşağıya konulmuştur:

Kaynak: www2.tbmm.gov.tr/d27/7/7-0916sgc.pdf.

Görüldüğü gibi yukarıdaki cevap yazısında, Sezgin Tanrıkulu’nun soru önergesinde dile getirdiği sorulara verilmiş bir cevap yoktur. Cevap yazısında kişiye özel atama iddiasını teyit eden veya yalanlayan bir ibare bulunmamaktadır.

İstanbul Üniversitesi AVES veritabına göre, Prof. Dr. Nuri Aydın, 2001 yılında Cerrahpaşa Tıp Fakültesinden mezun olmuştur. Uzmanlığını 2006 yılında Marmara Üniversitesi Tıp Fakültesinden almıştır. 2013 yılına kadar çeşitli hastanelerde uzman doktor olarak çalışmış, 2013 yılında İstanbul Üniversitesi Cerrahpaşa Tıp Fakültesine geçmiştir. 2013’te doçent, 2017’de profesör, 2018’de ise rektör olmuştur.

Sanıyorum tıp fakültesinden mezun olduktan 17 yıl sonra, uzmanlığını tamamladıktan 12 yıl sonra rektör olan bu değerli öğretim üyesini kutlamak gerekir. Herhalde Türk tarihinde mezun olduğu üniversiteye mezuniyet tarihinden sadece 17 yıl sonra rektör olan bir başka öğretim üyesi örneği yoktur.

Ortada çok ciddi bir kişiye özel düzenleme iddiası vardır. İddiayı destekleyen ciddi veriler vardır. Dolayısıyla bu iddiaya cevap verilmesi ve yalanlanması gerekir.

Bir hukuk düzenini gözden düşürmenin, bir devletin saygınlığını lekelemenin en etkili yolu, bu devletin kişiye özel düzenleme yaptığı iddiasıdır. Devlet eleştirildi diye itibarını yitirmez. Devlete itibarını yitirten şey, bu tür iddiaların yalanlanamıyor olmasıdır. Bu iddianın yalanlanması, Türk milletine bu iddianın doğru olmadığının gösterilmesi gerekir.

2. Yusuf Tekin Örneği

Yukarıda 15 Temmuz 2018 tarihli Resmî Gazetede yayınlanan 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 800’üncü maddesinin a bendiyle 3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 3’üncü maddesinin bir beşinci fıkra eklenerek rektör olarak atanabilmek için “en az üç yıl profesörlük yapma” şartının tekrar getirildiğini yazmıştım. Bu düzenlemeden iki ay sonra, bu sefer, 13 Eylül 2018 tarih ve 30534 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 17 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 3 üncü maddesinin b bendiyle 3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 3’üncü maddesinin beşinci fıkrasında yer alan rektörlük için en az üç yıl profesör olma şartı tekrar kaldırılmıştır.

Gazetelerde bu değişikliğin Milli Eğitim Bakanlığı Eski Müsteşarı Yusuf Tekin’i Ankara Hacıbayram Üniversitesine rektör olarak atanabilmesi için yapıldığı iddia edilmiştir [7]. Zira değişiklik 13 Eylül 2018 tarih ve 30534 sayılı Resmî Gazetede yayınlanarak yürürlüğe girmiş ve 14 Eylül 2018 tarih ve 2018/181 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ile bir aylık ve belki de sadece bir iki haftalık profesör olan Yusuf Tekin, Ankara Hacıbayram Üniversitesi Rektörlüğüne atanmıştır. Atama kararı aşağıdadır.

Kaynak: Resmî Gazete, 15 Eylül 2018, Sayı 3053, www.resmigazete.gov.tr/...-17.pdf.

* * *

Yusuf Tekin’in, sadece rektörlüğe değil, profesörlüğe atanması dahi kişiye özel bir uygulama örneği olabilir. Şöyle: Doç. Dr. Yusuf Tekin’in Millî Eğitim Bakanlığı Müsteşarlığı görevi 24 Temmuz 2019 tarihinde sona ermiştir. Üç gün sonra, 27 Temmuz 2018 tarihli Resmî Gazetede, kendisi için Ankara Yıldırım Beyazıt Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesinde profesörlük kadrosu ilânı yapılmıştır. İlâna son başvuru tarihi 13 Ağustos 2018’dir. Yusuf Tekin’in rektörlüğe atanma tarihi ise 14 Eylül 2018’dir.

Dolayısıyla Yusuf Tekin, 13 Ağustos 2018 tarihinden itibaren bir ay içinde, 14 Eylül 2019 tarihine kadar, profesörlüğe atanmış olmalıdır. Bu nedenle Ankara Yıldırım Beyazıt Üniversitesi Rektörlüğü muhtemelen bir iki gün içinde beş jüri üyesi seçmiş, beş jüri üyesi de muhtemelen bir iki hafta veya belki sadece birkaç gün içinde raporlarını vermiş, olumlu gelen raporlar üzerine Ankara Yıldırım Beyazıt Üniversitesi Yönetim Kurulu, bir iki gün içinde toplanıp Yusuf Tekin’in profesör olarak atanmasını teklif etmiş, Ankara Yıldırım Beyazıt Üniversitesi Rektörü de yine bir iki gün içinde Yusuf Tekin’i profesör olarak atamış olmalıdır.

Ne var ki sayın Yusuf Tekin’in rektörlük yolunda aşması gereken bir engel daha vardır. Zira 3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 3’üncü maddesinin beşinci fıkrası, rektörlük için en az üç yıl profesör olma şartını aramaktadır ve bu şarta da Yusuf Tekin sahip değildir. Mesele değil. 13 Eylül 2018 tarih ve 30534 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 17 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 3 üncü maddesinin b bendiyle bu şart kaldırılmış ve böylece Yusuf Tekin rektörlüğe bir adım daha yaklaşmıştır. Söz konusu şartın kaldırılmasını izleyen gün, Cumhurbaşkanı, 14 Eylül 2018 tarih ve 2018/181 sayılı Kararıyla Prof. Dr. Yusuf Tekin’i Ankara Hacı Bayram Üniversitesi Rektörlüğüne atamıştır.

Sayın Yusuf Tekin’in müsteşarlık görevinin sona ermesi, kendisi için profesörlük kadrosu ilân edilmesi, kadroya başvurması, jüri üyelerinin seçimi, jüri üyelerinin raporlarını vermesi, üniversite yönetim kurulunun teklif etmesi, rektörün Yusuf Tekin’i profesörlüğe ataması, rektörlük için üç yıl profesörlük şartının kaldırılması ve Yusuf Tekin’in rektörlüğe atanması, bunların hepsi, ama hepsi, bir buçuk ayda tamamlanmıştır!

Yusuf Tekin’in profesörlüğe atanma süreci hakkında daha fazla bilgi ve bu bilgilerin dayanakları için “Yusuf Tekin’in Profesörlüğe Atanma Süreci” başlıklı EK-2’ye bakılabilir.

* * *

Bir hukuk devletinde kişiye özel düzenleme iddialarının ortada dolaşmaması gerekir. Bu iddiaların neden gerçeği yansıtmadığı, rektörlük şartlarındaki değişikliklerin Nuri Aydın ve Yusuf Tekin için değil, kamu yararı gerektirdiği için yapıldığı Türk milletine ikna edici bir şekilde açıklanmalıdır. Keza bu değişiklikler kamu yararı gerektirdiği için yapılmış ise, kamu yararının nasıl olup da sadece iki ayda (9 Temmuz 2018 ile 13 Eylül 2018 tarihleri arasında) üç defa değiştiği de izah edilmelidir.

Ne kadar kötü olursa olsunlar, kanun ve kararnamelere saygı duyulur; çünkü onlar geneldir. Kanun ve kararnamelerin genelliği ilkesi zedelenirse, Türkiye’de hukuka saygı sona erer; haberiniz olsun!

C. PARTENOGENEZ SORUNU: KENDİ KENDİNE ÜREYEN BİR İDARE SİSTEMİ

Yukarıda gördüğümüz gibi, Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminde teknisyenlerin yetersizliğinden kaynaklanan fahiş hukukî hatalar vardır. Bunlar ne kadar fahiş olurlarsa olsunlar, belirli somut hatalardır; sistemi bir bütün olarak çökertmezler. Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminde bu fahiş hatalar dışında, çok daha korkunç bir hata, sistem ile ilgili bir hata vardır. Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi, kendi kendine üreyen bir idare sistemi yaratmıştır. Türkiye’de artık, adeta, Dilşad Çiğdem Sever’in ifadesiyle “partenogenetik idare sistemi” var [8].

İdare hukukumuzun en temel ilkelerinden birisi idarenin kanunîliği ilkesidir. Bu ilke, idarî teşkilât kurma yetkisinin idareye değil, yasamaya ait olduğu anlamına gelir. İdare hukuku teorisinde idarenin teşkilatlanma yetkisi yoktur. Bu yetki egemene ve onun temsilcilerine ait bir yetkidir [9]. İdare, kendi kendini teşkilatlandırma (oto-organizasyon) yetkisine sahip olamaz. Eğer olursa öyle bir devlette demokrasi kalmaz; idare sonsuza kadar her gün büyür. Bu nedenle Anayasamız idarenin kanunîliği ilkesini getirmiştir (m.123/1).

Ancak Anayasanın 123’üncü maddesinin son fıkrası 21 Ocak 2017 tarih ve 6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanunuyla değiştirilerek, Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle de kamu tüzel kişiliğinin kurulmasına imkân verilmiştir. Yine Anayasamızın aynı Anayasa Değişikliği Kanunuyla getirilen 106’ncı maddesinin son fıkrasına göre “bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir”.

Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kamu tüzel kişiliği kurulması ve keza bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkilerinin Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenebilmesi, Cumhurbaşkanına verilmiş çok önemli yetkilerdir. Eskiden idarenin teşkilatlanması konusunda yetki sadece yasama organına verilmiş iken, yeni sistemde bu yetki aynı zamanda Cumhurbaşkanına da verilmiştir. Kamu hukukunda yetkiler istisnaîdir ve Anayasa ve kanun ile hangi makama verilmişlerse sadece o makam tarafından kullanılırlar; Anayasa ve kanun izin vermedikçe bir başka makama da devredilemezler. Yani Cumhurbaşkanı, kamu tüzel kişiliği kurma ve bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görev ve yetkilerini belirleme konusundaki yetkilerini ancak kendisi Cumhurbaşkanlığı kararnamesi yoluyla kullanabilir. Bu yetkilerini bir başka makama devredemeyeceği gibi, kendisi de aynı yetkileri Cumhurbaşkanlığı kararnamesi dışındaki bir düzenleyici işlem çeşidiyle, örneğin Cumhurbaşkanlığı yönetmeliği yoluyla kullanamaz.

Peki uygulamada bu böyle mi olmuştur? Hayır, öyle olmamıştır.

Dilşad Çiğdem Sever’in Kamu Hukukçuları Platformunda 19 Ekim 2019 tarihinde sunduğu bildiride verdiği örneklerden birkaç örnek verelim [10]:

1. Cumhurbaşkanı, bazen bir kamu tüzel kişisini Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurmak yerine, onu “Cumhurbaşkanı kararı” ile kurmak konusunda Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kendi kendine yetki vermektedir. Örneğin 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 186’ncı maddesiyle Cumhurbaşkanı, kalkınma ajanslarını “Cumhurbaşkanı kararı” ile kurma yetkisini kendisine vermiştir. Cumhurbaşkanı bu ajansları kurma yetkisini “Cumhurbaşkanı kararı” ile kullanacaktır [11]. Yetkili makam aynı olsa da “Cumhurbaşkanlığı kararnamesi” ile “Cumhurbaşkanı kararı” arasında hukukî rejim bakımından pek çok fark vardır. Kalkınma ajansları birer kamu tüzel kişisi olduklarına göre, Anayasa, m.123/3’e göre, “Cumhurbaşkanı kararı” ile değil, “kanun” ile veya “Cumhurbaşkanlığı kararnamesi” ile kurulabilirler.

2. Bazen de Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle genel olarak kurulan bir kamu tüzel kişisinin teşkilatının yönetmelikle belirleneceği öngörülmektedir. Yani Cumhurbaşkanı kararnamesi, bir kamu tüzel kişisi kurmakla yetinmekte onun teşkilatını belirleme yetkisini ise yönetmeliğe devretmektedir. Örneğin 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 128’inci maddesinde, Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğüyle ilgili olarak sadece genel müdür ve yardımcılarını düzenlenmiş ve “hizmet birimleri”nin ise bakan onayıyla yürürlüğe konulacak yönetmelikle düzenlenmesini öngörülmüştür [12]. Oysa Anayasamıza göre teşkilatlanma yetkisinin, yönetmelikle değil, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kullanılması gerekir. Cumhurbaşkanı Devlet Tiyatroları Genel Müdürlüğüyle ilgili teşkilatlandırma yetkisini Kültür ve Turizm Bakanlığına devretmiş durumdadır. Bu Anayasamıza aykırıdır.

3. Kendi kendine üremeye bir başka örnek [13]: Nükleer Düzenleme Kurumu, 2 Temmuz 2018 tarih ve 702 sayılı KHK ile kurulmuştur. Ne var ki, 703 sayılı KHK’da Kurumun teşkilâtı -bu Kurumun bir organı olan “Nükleer Düzenleme Kurulu” (m.7/6) dışında- düzenlenmemiştir. Diğer yandan anılan KHK’nın 7’nci maddesinin ikinci fıkrasına göre “Kurumun düzenleyeceği faaliyet, konu ve alanlar ile Kurumun görev ve yetkileri Cumhurbaşkanınca belirlenir”. “Cumhurbaşkanınca belirlenir” ibaresi “Cumhurbaşkanı kararı ile belirlenir” şeklinde anlaşılırsa bu Anayasa, m.123’e aykırı olur. Anayasaya aykırı olmaması için bu ibare, “Cumhurbaşkanı kararnamesi ile belirlenir” şeklinde anlaşılmalıdır.

Nitekim 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 785 ile 792’nci maddeleri arasında Nükleer Düzenleme Kurumu düzenlenmiştir. Ne var ki, bu maddeler arasında kurumun teşkilâtı ve keza görev ve yetkileri yine düzenlenmemiştir. Bunun yerine, anılan Kararnamenin 790’ıncı maddesinin son fıkrasında “hizmet birimleri ile bu birimlerin çalışma usul ve esasları… Kurumun teklifi ve Cumhurbaşkanı kararıyla yürürlüğe konulan yönetmelikle belirlenir” şeklinde bir hüküm konulmuştur.

Neyi görüyoruz? 702 sayılı KHK (m.7/2), Nükleer Düzenleme Kurumunun görev ve yetkilerini belirleme yetkisini Cumhurbaşkanına vermektedir. Cumhurbaşkanının bu yetkisini Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kullanması gerekir. Ne var ki 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 790’ıncı maddesinin son fıkrasıyla, Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kullanılması gereken bir yetki, Nükleer Düzenleme Kurumunun teklifi ve Cumhurbaşkanı onayıyla yürürlüğe konulacak bir yönetmeliğe devredilmiştir.

Neticede Nükleer Düzenleme Kurumunun teşkilâtı (hizmet birimleri ve bu birimlerin çalışma usûl ve esasları), kendisinin teklifi ve Cumhurbaşkanının onayıyla yürürlüğe konulan 24 Nisan 2019 tarih ve 1012 sayılı Nükleer Düzenleme Kurumu Teşkilat Yönetmeliği ile belirlenmiştir.

Şematik olarak şöyle gösterebiliriz:

* * *

Yukarıda örneklerden görüldüğü gibi, Anayasamıza göre teşkilatlanma yetkisi kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kullanılması gerekirken, bu yetki, yönetmeliğe devrediliyor. Neticede idare kendi kendini teşkilatlandıran, kendisini kuran, kendi kendisinden üreyen bir varlık hâline geliyor. Dilşad Çiğdem Sever, bu durumu ifade etmek için “parthenogenesis” kavramını kullanıyor [14].

İdarenin kendi kendinden üremesi yanlıştır. Bu işin sonu gelmez. Yakın gelecekte her yeri idare kaplayabilir.

D. İSTİKRARSIZLIK SORUNU

Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi 9 Temmuz 2018 tarihinde uygulamaya girmiştir. Girdiğinden bu yana bir buçuk yılda pek çok konuda kendi yaptığı düzenlemeleri çok kısa bir süre sonra kendisi değiştirmiştir. Bazı alanlarda adeta yapboz misali düzenlemeler yapılmıştır.

Şüphesiz her sistemde olduğu gibi Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin de uygulamada eksiklikleri görülebilir ve bunları düzeltmek için bir iki ay sonra değişiklik yapılabilir. Keza çıkarılan Cumhurbaşkanlığı kararnamesinde, kararında veya yönetmeliğinde maddî hatalar da yapılmış olabilir ve bunları düzeltmek gerekebilir. Bunlara diyebileceğimiz bir şey olamaz. Ama Türkiye’de 9 Temmuz 2018 tarihinden bu yana yapılan değişiklikler, böyle mazur ve makul görülebilecek değişikliklerden ibaret değildir. Aşağıdaki sayıları görünce ne demek istediğimi anlayacaksınız.

Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi yürürlüğe girdiği 9 Temmuz 2018 tarihinden bu yana (26 Aralık 2019) toplam 55 adet Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılmıştır. Bu 55 Cumhurbaşkanı kararnamesinden 31’i diğer Cumhurbaşkanı kararnamelerinde değişiklik yapılması hakkında Cumhurbaşkanı kararnameleridir. Değişiklik yapan Cumhurbaşkanı kararnamelerinin listesi için EK-3’e bakabilirsiniz.

Yani Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminde bir buçuk yılda gerçekte 24 adet Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılmış, çıkarılan bu 24 kararnamede değişiklik yapmak için ise 31 adet Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılmıştır! Tüm bunlar ise sadece bir buçuk yıl içinde yapılmıştır. Yani Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi yapmaktan çok, kendi yaptığı şeyleri değiştirmek ve düzeltmekle zaman harcamıştır.

Bir Cumhurbaşkanlığı kararnamesinde değişiklik yapmak için Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılması hukuka aykırı değildir. Ama bu kadar çok sayıda değişiklik yapma kararnamesi çıkarılması makul ve mantıklı bir şey değildir. Bir buçuk yılda sadece 24 adet yeni Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılırken, 31 adet değişiklik kararnamesi çıkarılması emek, zaman ve enerji israfından başka bir şey değildir.

İlave edelim ki, EK-3’teki listede bulunan 31 adet Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, başlıklarından da anlaşılacağı üzere [15], münhasıran önceki kararnamelerde değişiklik yapmak için çıkarılmış Cumhurbaşkanlığı kararnameleridir. Bu Cumhurbaşkanı kararnameleri dışında mevcut Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinde değişiklik yapan başka Cumhurbaşkanlığı kararnameleri de vardır.

Örneğin 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin çeşitli maddeleriyle 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin 37, 40, 45, 63, 89, 100, 178/A, 208, 230, 274/A, 276, 310, 336, 338, 340, 342, 346, 347, Ondördüncü Bölümünün eki (I), (III) ve (IV) sayılı listeler, 457, 458, Onaltıncı Bölümünde yer alan (1) sayılı Cetvel, 505’inci maddeleri değiştirilmiştir. Keza yine 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle 2 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 3, 6, 9, 10, 11’inci maddelerinde değişiklik yapılmıştır. Yine 13 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 217 ve 225’inci maddelerinde değişiklik yapılmıştır. Keza 14 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 59, 474, 485’inci maddelerinde değişiklik yapılmıştır.

Pek çok Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarıldıktan birkaç ay, birkaç hafta ve hatta sadece birkaç gün sonra değiştirilmiştir. Dahası değişiklik yapan kararname dahi daha sonra tekrar değiştirilmiştir. Örnekler verelim:

Örneğin 10 Temmuz 2018 tarihli Resmî Gazetede yayınlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde şimdiye kadar tam 16 ayrı Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle değişiklik yapılmıştır (Bkz. EK-4). İlk değişiklik söz konusu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Resmî Gazetede yayınlanmasından sadece 5 gün sonra yapılmıştır. 15 Temmuz 2018 tarihli Resmî Gazetede yayınlanan 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle 10 Temmuz 2018 tarihli Resmî Gazetede yayınlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin tam 21 maddesinde değişiklik yapılmıştır (Bkz. EK-4).

Örnek vermeye devam edelim: 2 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde şimdiye tam 4 Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle değişiklik yapılmıştır (Bkz. EK-5). 3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde şimdiye kadar tam 8 Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle değişiklik yapılmıştır (Bkz. EK-6). 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde de şimdiye kadar tam 8 Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle değişiklik yapılmıştır (Bkz. EK-7).

* * *

Bunun sebebi nedir? Neden bir Cumhurbaşkanlığı kararnamesinde bu kadar fazla sayıda değişiklik yapılmaktadır? Dahası bu değişiklikler neden bu kadar az arayla (bazılarında birkaç ay, bazıları birkaç hafta, bazıları ise sadece bir kaç gün) yapılmaktadır? Bunun sebebi nedir?

Bu değişiklik ve düzeltme ihtiyacı, Cumhurbaşkanı kararnamelerini hazırlayan bürokratların hukuk bilgilerinin yetersizliğinden mi kaynaklanmaktadır? Yoksa Cumhurbaşkanı kararnameleri, iyi bir hazırlık yapılmadan, konu iyi incelenmeden, konuyla ilgili kişi ve kurumlardan görüş alınmadan alelacele mi çıkarılmaktadır? Yoksa bürokratların hazırladıkları Cumhurbaşkanı kararnamelerine daha sonra değişik menfaat grupları mı müdahale etmektedir? Bu soruların cevaplarını hâliyle bilemiyorum. Ama bildiğim bir şey var: Ortada anormal bir durum var ve bu durum nedeniyle devletimizin zamanı, emeği ve enerjisi boşa harcanıyor.

* * *

İlave edelim ki, bazı değişikliklerin iyi niyetinden şüphe ediliyor, bunların altında kişiye özel düzenleme yapma saikının bulunduğu iddia ediliyor.

10 Temmuz 2018 tarihli Resmî Gazetede yayınlanan 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 37 ve 338’inci maddelerine göre Genelkurmay Başkanlığı, Cumhurbaşkanına bağlanmıştı. 9 Temmuz 2018’den önce Başbakana bağlı olan bu Genelkurmay Başkanlığının da, Başbakanlık Cumhurbaşkanlığı ile değiştirildiğine göre Cumhurbaşkanına bağlı olması tamamıyla normaldi. Dahası bu yeni dönemde Genelkurmay Başkanlığından çok daha önemsiz birimler doğrudan doğruya Cumhurbaşkanına bağlanmıştır.

15 Temmuz 2018 tarihli Resmî Gazetede yayınlanan 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 799’uncu maddesiyle 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 37 ve 338’inci maddelerinde değişiklik yapılarak, Genelkurmay Başkanlığı, Cumhurbaşkanından alınıp, Millî Savunma Bakanına bağlanmıştır.

Bu iki Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi arasında beş gün vardır. Bu beş gün içinde Genelkurmay Başkanlığının Cumhurbaşkanından alınıp Millî Savunma Bakanına bağlanması ihtiyacı nasıl olup da ortaya çıkmıştır? Bu beş gün içinde ne olmuştur? Genelkurmay Başkanlığı Cumhurbaşkanından alınıp, Millî Savunma Bakanlığına, Millî Savunma Bakanı olarak yeni atanan Hulusi Akar’ın istemesi yüzünden mi bağlanmıştır? Hulusi Akar Millî Savunma Bakanı olmasaydı, Genelkurmay Başkanlığı yine Millî Savunma Bakanına mı bağlanacaktı?

Kişiye özel düzenlemenin şüphesiz en güzel örneği şüphesiz yukarıda “II, B” başlığı altında gördüğümüz rektör atanmak için gereken üç yıllık profesörlük şartının sadece iki ay içinde, önce kaldırılması, sonra tekrar konulması, daha sonra tekrar kaldırılmasıdır. Bu şartın Prof. Dr. Nuri Aydın’ın ve Prof. Dr. Yusuf Tekin’in rektör olarak atanabilmesi için kaldırıldığı iddia edilmiş ve bu iddialara ikna edici bir cevap verilememiştir.

İşte Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemindeki istikrar ve dahası devlet ciddiyeti!

* * *

Ben Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemindeki istikrarsızlık sorununu yukarıda esas itibarıyla rakamlarla ortaya koydum. Aslında istikrarsızlığı kurumlar ve idarî birimler, birimlerin bağlılıkları düzeyinde ayrıntılarıyla incelemekte yarar vardır. Bu tür bir inceleme bu makalenin hacmini fazla arttırır. Burada sadece şunları söyleyelim: Bazı kurumların teşkilâtı tekrar tekrar düzenlendi. Bazı kurumlar, bir bakanlıktan alınıp diğer bakanlığa veya Cumhurbaşkanlığına bağlandı veya tersi yapıldı. Bir hafta arayla bakanlıkların ve genel müdürlüklerin isimleri değiştirildi. Örnek olarak 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 799’uncu maddesine bakılabilir.

Kurumsal istikrarsızlığa bir örnek verelim: 9 Temmuz 2018 tarihli Resmî Gazete yayınlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyle (m.2) Türkiye Adalet Akademisi kapatılmıştır. Ne var ki kapatıldıktan 10 ay sonra, 2 Mayıs 2019 tarihli Resmî Gazete yayınlanan 34 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle Türkiye Adalet Akademisi yeniden kurulmuştur. Türkiye Adalet Akademisi neden kapatılmış ve neden 10 ay sonra tekrar kurulmuştur? Bunu bilen var mı?

İnşallah 703 sayılı KHK ile kapatılan Türkiye Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü ve Devlet Personel Başkanlığının da tekrar açıldığı günleri yakında görürüz!

* * *

Ben Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine, bu sistem daha halkoylamasıyla kabul edilmeden önce karşı çıktım ve bu sistemin nasıl bir kötü sistem olduğunu açıklamaya çalıştım. Keza izleyen dönemde de bu hükûmet sistemiyle getirilen Cumhurbaşkanlığı kararnamesi kurumunu ve kurumu öngören Anayasamızın 104’üncü maddesinin 17’nci fıkrasını şiddete eleştirmiştim. İtiraf etmem gerekir ki, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi kurumunun bu kadar kötüye kullanılacağı aklıma gelmemişti. Bir buçuk yıllık uygulamaya bakarak, gerek Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi, gerekse Cumhurbaşkanı kararnameleri hakkında az bile yazmışım diyorum.

Cumhurbaşkanı kararnamelerine ilişkin mevcut uygulama Anayasanın 104’üncü maddesinin 17’nci fıkrasında öngörülen sisteme göre dahi savunulamayacak kadar kötüdür. Bir buçuk yılda 24 Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkaran, daha sonra bu 24 kararnameyi düzeltmek için 31 adet Cumhurbaşkanlığı kararnamesi daha çıkaran, aynı kararnamede, arka arkaya sekiz on defa değişiklik yapan, kendi koyduğu hükmü bir hafta sonra değiştiren, değiştirdiği hükmü de iki ay sonra tekrar değiştiren bir hükûmet sisteminin savunulabilecek bir yanı yoktur. Uygulamadaki yanlışlık, teorideki yanlışlığı geçmiştir.

Benim çıktığı dönemde şiddetle eleştirdiğim 21 Ocak 2017 tarih ve 6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanunu, bu kadar kötü bir sistem öngörmüş değildir. Evet, söz konusu Anayasa Değişikliği Kanunu kötü bir kanundur; ama uygulama daha da kötüdür. Bu kötü uygulamaya örnek vermeye devam edelim.

E. CUMHURBAŞKANI KARARLARINDA GECİKME SORUNU

Yukarıdaki verdiğimiz örneklerin çoğunda teknik hukukî hatalar vardır. Bunlar hukukçular için her ne kadar ağır ve apaçık hatalar olsalar da, konunun uzmanı olmayan okuyucular bunlardaki hatanın vahametini anlayamayabilirler. Ama aşağıdaki örneklerdeki durum farklıdır. Aşağıdaki örneklerdeki kusur, sanıyorum herkes tarafından anlaşılabilecek niteliktedir. Zira bu örneklere konu teşkil eden olaylarda, kanun tarafından belli bir süre içinde yapılması öngörülen işlemler, ya hiç yapılmamıştır, ya da öngörülen süre geçtikten sonra yapılmıştır. Şimdi bunlara birkaç örnek verelim.

1. 2019-2020 Öğretim Yılında Öğrenim Ücretlerinin Belirlenmesine İlişkin Cumhurbaşkanı Kararı Resmî Gazetede Ne Zaman Yayınlandı?

2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 46’ncı maddesinin b bendine göre,

“Birinci öğretim, ikinci öğretim, açık ve uzaktan öğretim için Yükseköğretim Kurulu tarafından hesaplanan cari hizmet maliyetlerinin Devlet tarafından karşılanacak kısmı, öğrenciler tarafından karşılanacak katkı payları ve öğrenim ücretleri ile uygulamaya ilişkin usul ve esaslar, her yıl Haziran ayı sonuna kadar Cumhurbaşkanınca belirlenir. Öğrenci katkı payı veya öğrenim ücretinden muaf tutulacaklar ile yabancı uyruklu öğrencilerden alınacak asgari öğrenim ücretlerinin tutarı Cumhurbaşkanı kararıyla belirlenir”.

Kanun, Cumhurbaşkanına bu görevi vermekle yetinmemiş, bu görevin yerine getirilmesi için bir azami süre de belirlemiştir. Cumhurbaşkanı bu görevini “her yıl Haziran ayı sonuna kadar” yerine getirmelidir.

Ne var ki Cumhurbaşkanı, 2019 yılına ilişkin olarak bu görevini, Kanunun belirlediği azami sürenin üzerinden altı ay geçtikten sonra, 24 Aralık 2019 tarihinde yerine getirebilmiştir!

8 Aralık 2019 tarihinde www.anayasa.gen.tr'de “2019-2020 Öğretim Yılında Öğrenim Ücretlerinin Belirlenmesine İlişkin Cumhurbaşkanı Kararı Resmî Gazetede Yayınlandı mı?” başlıklı bir makale yayınladım ve bu makalede söz konusu kararın hâlâ Resmî Gazetede yayınlanmadığını belirtip, neden hâlâ yayınlanmadığı sorusunu sordum.

Makalemin yayınlanmasından 16 gün sonra, unutulan karar, 24 Aralık 2019 tarihli Resmî Gazetede yayınlandı: 23 Aralık 2019 tarih ve 1842 sayılı “2019-2020 Eğitim-Öğretim Yılında Yükseköğretim Kurumlarında Cari Hizmet Maliyetlerine Öğrenci Katkısı Olarak Alınacak Katkı Payları ve Öğrenim Ücretlerinin Tespitine Dair 23 Aralık 2019 tarih ve 1842 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı”. Karara izleyen linkten ulaşabilirsiniz: www.resmigazete.gov.tr/...-7.pdf.

Oysa aynı kararlar, parlâmenter hükûmet sisteminin yürürlükte olduğu 9 Temmuz 2018’den önceki dönemde, yetkili makam olan Bakanlar Kurulu tarafından zamanında alınmışlardı. Örnek olarak 27 Haziran 2018 tarih ve 2018/12007 sayılı Bakanlar Kurulu Kararına bakılabilir.

1982’den beri ilk defa öğrenci katkı payları ve öğrenim ücretlerini belirleyen yürürlükte bir Bakanlar Kurulu kararı veya bir Cumhurbaşkanı kararı olmadan bir öğretim ve eğitim yılı başlamıştır; bu eğitim ve öğretim yılı 2019-2020 eğitim ve öğretim yılıdır.

Bir hukuk devletinde üniversite öğrencilerinin harç ödeyip ödemeyeceklerini, ödeyeceklerse bunun miktarını, eğitim ve öğretim yılı başlamadan önce bilmeleri gerekir. Keza üniversite rektörlüklerinin de öğrencilerden harç alıp alamayacaklarını, harç alacaklarsa bunun miktarını bilmeleri gerekir. Gerek öğrencilerin, gerekse rektörlüklerin hesaplarını yapabilmeleri için bu veriye önceden sahip olmaları gerekmektedir.

Zaten bunun için 2547 sayılı Kanun da (m.46) harçların her yıl en geç Haziran ayında belirlenmesini öngörmüştür.

2019-2020 eğitim ve öğretim yılı başlarken üniversite rektörlükleri, öğrenci katkı payları ve öğrenim ücretlerini belirleyen Cumhurbaşkanı kararının Resmî Gazetede yayınlanmasını herhalde çaresizlik içinde beklemişlerdir.

Neticede üniversite rektörlükleri, hiçbir kanunî dayanağı olmamasına rağmen, Eylül ayının ilk günlerinde üniversitelerde yerli ve yabancı öğrencilerden alınacak katkı payları ve öğrenim ücretlerini belirlemiş ve bu ücretleri web sitelerinde ilân ederek uygulamaya koymaya başlamışlardır. Örnek olarak şu üniversitelerin aşağıda linkleri verilen web sayfalarına bakılabilir:

ODTÜ: oidb.metu.edu.tr/...
İTÜ: sis.itu.edu.tr/....html
Boğaziçi Üniversitesi: boun.edu.tr/....pdf
Marmara Üniversitesi: marmara.edu.tr/oidb....pdf

Üniversite rektörlüklerinin, Cumhurbaşkanı kararını beklemek yerine bu yola gitmelerinin sebebi gayet anlaşılabilir bir sebeptir. Zira eğitim ve öğretim 2019 yılının Eylül ayında başlamıştı. Daha fazla beklemeleri mümkün değildi.

Ne var ki yaptıkları işlem hukuka aykırıdır. 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 46’ncı maddesi, katkı payları ve öğrenim ücretlerini belirleme yetkisini üniversitelere değil, Cumhurbaşkanına vermiştir. Katkı payları ve öğrenim ücretlerine ilişkin usûl ve esasları belirleyen bir karar, Cumhurbaşkanı tarafından Resmî Gazetede yayınlanmadıkça, üniversite rektörlüklerinin kendi inisiyatifleriyle öğrenci katkı payı ve öğrenim ücretlerini belirleyemezler. Buna yetkileri yoktur. Buna teşebbüs etmeleri kanun koyucunun münhasıran Cumhurbaşkanına verdiği bir yetkiyi gasp etmeleri anlamına gelir. Üniversite rektörlükleri tarafından belirlenen öğrenci katkı payları ve öğrenim ücretleri yetki unsuru bakımından açıkça hukuka aykırıdır.

Üniversite rektörlüklerinin, “2019-2020 Eğitim-Öğretim Yılında… Katkı Payları ve Öğrenim Ücretlerinin Tespitine Dair Cumhurbaşkanı Kararı”nın Resmî Gazetede yayınladığı 24 Aralık 2019 tarihine kadar, öğrencilerden aldıkları harçları öğrencilere iade etmeleri gerekir.

Görüldüğü gibi, katkı payları ve öğrenim ücretlerini belirleyen Cumhurbaşkanı kararının zamanında Resmî Gazetede yayınlanmaması işin içinden çıkılması imkansız sorunlara yol açmıştır.

Bu kararın altı ay geç yayınlanması nedeniyle ortaya çıkan sorunları çözmek için 23 Aralık 2019 tarih ve 1842 sayılı “2019-2020 Eğitim-Öğretim Yılında … Katkı Payları ve Öğrenim Ücretlerinin Tespitine Dair Cumhurbaşkanı Kararı”nın “Yürürlük” başlıklı 21’inci maddesinde şöyle ilginç ve tehlikeli bir hüküm getirilmiştir:

“MADDE 21- Bu Karar, 30/6/2019 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe girer”.

Bu Karar, 24 Aralık 2019 tarihli Resmî Gazetede yayınlanmıştır. Bir kararın yayın tarihinden önceki tarihlere uygulanmasına hukukta “geçmişe etkili uygulama” denir. Hukukta geçmişe etkili uygulama, sadece vatandaşların lehine olan konularda, o da belirli şartlarla mümkündür. Hukukumuzda vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin geriye yürümezliği ilkesi geçerlidir. Bu ilkeden ödün verilirse, yarın öbür gün geçmişe etkili vergiler ve harçlar konulabilir. Bu hukuk devletinin sonu olur.

23 Aralık 2019 tarih ve 1842 sayılı Cumhurbaşkanı Kararının 21’inci maddesindeki “bu Karar, 30/6/2019 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe girer” şeklindeki hüküm çok tipik bir geçmişe etkili uygulama örneğidir ve Anayasamıza aykırıdır. Bu Kararın 21’inci maddesine karşı Danıştayda iptal davası açılırsa, bu madde geçmişe etkili bir uygulama öngördüğü için iptal edilmelidir.

Altı ay gecikmeyle bu kararı yayınlayanlar, kararın geç yayınlanmasının yaratacağı sorunların farkındadırlar ve bunun için de sorunu çözmek için geriye yürümezlik ilkesine aykırı düzenleme yapmaktadırlar. Keşke bu düzenlemeyi yapmayı akıl edenler, söz konu kararı zamanında çıkarmayı akıl etselerdi!

En geç Haziranda çıkması gereken bu karar neden altı ay gecikmeyle çıktı? Acaba öğrenci başına düşen cari hizmet maliyetleri, Yükseköğretim Kurulunca hesaplanıp Cumhurbaşkanlığına zamanında bildirilmedi mi? Yoksa söz konusu karar, Cumhurbaşkanlığında unutulduğu için mi zamanında çıkmadı? Yoksa söz konusu karar Cumhurbaşkanlığı Hukuk ve Mevzuat Genel Müdürlüğü tarafından zamanında hazırlanmasına rağmen iş yoğunluğu nedeniyle Cumhurbaşkanına imzalatılamadı mı? Gecikmenin benim aklıma gelmeyen başka bir sebebi mi var? Bu sebep nedir?

Daha başka sorular da sormak mümkün: Bu kararın zamanında çıkmadığını üniversite rektörlükleri ve YÖK’ün en geç Eylül ayının başında fark etmiş olmaları gerekir. Neden üniversite rektörleri veya YÖK Başkanı kararın unutulduğunu Cumhurbaşkanına söylemediler?

Hâliyle bu sorulara benim cevap vermem mümkün değil. Ama her halükarda ortada açıklanması gereken bir sorun vardır.

Bu konuda daha fazla bilgi için benim 8 Aralık 2019 tarihinde www.anayasa.gen.tr’de yayınladığım “2019-2020 Öğretim Yılında Öğrenim Ücretlerinin Belirlenmesine İlişkin Cumhurbaşkanı Kararı Resmî Gazetede Yayınlandı mı?” başlıklı makaleme ve söz konusu Cumhurbaşkanlığı kararnamesi kararının 24 Aralık 2019 tarihili Resmî Gazete yayınlandığı gün yazdığım “2019-2010 Yılına İlişkin Öğrenim Ücretlerinin Belirlenmesi Hakkında Cumhurbaşkanı Kararının Altı Ay Gecikmeyle Resmî Gazetede Yayınlanması Ne Anlama Geliyor?” başlıklı makaleme bakılabilir.

2. KİT Yönetim Kurulu Üyelerinin Ücretlerini Belirleyen Cumhurbaşkanı Kararı Yayınlandı mı?

22 Ocak 1990 tarih ve 399 sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri Personel Rejiminin Düzenlenmesi… Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin 34’üncü maddesinin a bendine göre “Teşebbüslerde, bağlı ortaklıklarda ve bunları temsilen iştiraklerde teşebbüs mensupları ile kamu görevlilerinden ve dışarıdan atanan veya seçilen bütün yönetim ve danışma kurulu başkan ve üyeleri, denetçi ve tasfiye kurulu üyelerine, her yıl Yüksek Planlama Kurulu’nca belirlenen miktarda aylık ücret ve diğer ödemeler yapılabilir” idi.

Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçilirken, yeni sisteme uyum sağlamak amacıyla 2 Temmuz 2018 tarih ve 703 sayılı KHK’nin 132’nci maddesiyle bu ücretleri belirleme yetkisi, Yüksek Planlama Kurulundan alınarak (zaten söz konusu Kurul kaldırılmıştır) doğrudan doğruya Cumhurbaşkanına verilmiştir.

Ne var ki 9 Temmuz 2018’den bu yana yayınlanan Resmî Gazetelere baktığımda KİT yönetim ve danışma kurulu başkan ve üyeleri, denetçi ve tasfiye kurulu üyelerinin ücretlerinin belirlenmesine ilişkin bir Cumhurbaşkanı kararını bulamadım. Aynı aramayı “Mevzuat bilgi Sistemi”nde “Cumhurbaşkanı kararları” menüsünden de yaptım. Böyle bir karara ulaşılmıyor. Benim aramada yaptığım bir hata, atladığım bir teknik husus var ise, bunu bana bildirenlere şükran borcum büyük olacaktır.

Bu konuda benim ulaştığım son düzenleyici işlem, 21 Temmuz 2017 tarih ve 30130 sayılı Resmî Gazetede yayınlanmış bulunan “Kamu İktisadi Teşebbüsleri, Türkiye Kalkınma Bankası Anonim Şirketi, İller Bankası Anonim Şirketinde ve PTT Anonim Şirketinde 2016 ve 2017 Yıllarında Uygulanacak Ücretlerin Tespitine İlişkin Tebliğ” ve bunun ekinde bulunan 18/07/2017 tarihli ve 2017/T-7 sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararıdır.

Benzer bir kararın Cumhurbaşkanı kararı olarak 2018 ve 2019 yıllarında da yayınlanmış olması gerekirdi.

Anlaşıldığı kadarıyla Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçtiğimizden beri, yani 9 Temmuz 2018 tarihinden bu yana KİT yönetim ve danışma kurulu başkan ve üyelerinin maaşlarının tespitine ilişkin bir düzenleyici işlem yayınlanmış değil. Oysa KİT’lerin yönetim kurulu üyeleri var. Bunlar muhtemelen ücretlerini almaya da devam ediyorlar. Bunlar ücretlerini neye göre alıyorlar? Bunların ücretleri nasıl belirleniyor? Bunları bilemiyoruz. Anlaşıldığı kadarıyla aynı sorun BOTAŞ, TPAO, Kıyı Emniyeti Genel Müdürlüğü, TEMSAN personelinin ücret tavanlarının belirlenmesine ilişkin de söz konusudur.

Kamu görevlilerinin maaş ve ücretleri, kamu yönetiminde en hassas konulardan biridir. Böyle önemli bir konuda gerekli olan düzenleyici işlemin hâlâ çıkarılmamış olması hayret vericidir.

Söz konusu görevlilerin ücretlerini belirleme yetkisi Cumhurbaşkanına 2 Temmuz 2018 tarih ve 703 sayılı KHK’nin 132’nci maddesiyle verilmiştir. Bu KHK’nin altında AKP Hükûmetinin Cumhurbaşkanının, Başbakanının ve bakanlarının imzası vardır.

3. Ara Tatilde Çalışan Öğretmenlere Ek Ders Ücreti Verilmesi İçin Gerekli Olan Cumhurbaşkanı Kararı Ne Zaman Yayınlandı?

Bilindiği gibi bu yıl, 18 Kasım-22 Kasım tarihleri arasında ilk ve ortaokullar ve liseler ara tatiline girdi.

Millî Eğitim Bakanlığı, Okul Öncesi Eğitim ve İlköğretim Kurumları Yönetmeliğinde 10 Temmuz 2019 tarih ve 30827 sayılı Resmî Gazetede ve Ortaöğretim Kurumları Yönetmeliğinde de 12 Temmuz 2019 tarih ve 30829 sayılı Resmî Gazetede yayınlanan yönetmelik değişiklikleriyle ara tatillerde öğretmenlere “meslekî çalışma” yaptırılmasını öngördü. Ne var ki, öğretmenlere yapacakları bu meslekî çalışma için ödenmesi gereken ek ders ücretlerine ilişkin düzenleme yapılmadı; çünkü bu düzenlemeyi yapma yetkisi, Millî Eğitim Bakanlığına değil, Cumhurbaşkanlığına verilmişti. Millî Eğitim Bakanlığı kendine verilen görevi zamanında yapmış, ilgili yönetmeliklerde gereken değişiklikleri yaparak bunları Resmî Gazetede yayınlamıştı. Benzer değişikliğin ara tatilinde meslekî çalışmaya katılacak öğretmelere verilecek ek ders ücretleri bakımından Cumhurbaşkanlığı tarafından da yapılması gerekliydi.

Ara tatil, 18 Kasım - 22 Kasım 2019 tarihleri arasında yapılmış ve öngörülen öğretmenler de söz konusu meslekî çalışmalara katılmıştır. Ara tatillerde çalışan öğretmenlere ek ders ücreti verilmesine imkân sağlayacak 28 Kasım 2019 tarih ve 1810 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı ise ancak bir hafta sonra 29 Kasım 2019 tarih ve 30963 sayılı Resmî Gazetede yayınlanmıştır. Karar metnini olduğu gibi aşağıya koyuyorum:

Kaynak: Resmî Gazete, 29 Kasım 2019, Sayı 30963, s.97 (resmigazete.gov.tr/...29.pdf)

 

Neyi görüyoruz? Ara tatile ilişkin olarak Millî Eğitim Bakanlığının yapması gereken düzenlemeleri zamanında, eğitim ve öğretim yılı daha başlamadan Temmuz ayında yapmıştır. İdeali ek ders ücretlerine ilişkin düzenlemenin de Cumhurbaşkanı tarafından eğitim ve öğretim dönemi daha başlamadan yapılmasıydı. Öğretmenlerin ek ders ücreti alıp almayacağını bilmeleri ve keza okul idarelerinin de öğretmenlere ücret ödeyip edemeyeceğini önceden bilmesi gerekirdi. Cumhurbaşkanlığı bu düzenlemeyi ara tatil bittikten bir hafta sonra yapmıştır.

Düzenleme, düzenlemenin ilgili olduğu dönem geçtikten bir hafta sonra yapılınca Cumhurbaşkanı Kararının 2’nci maddesine “bu Karar, 18/11/2019 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe girer” şeklinde tuhaf bir hüküm konulmuştur. Bu hüküm tuhaftır. Çünkü hukukta bir norm, yürürlüğe girmeden geçerli olamaz. “bu Karar, 18/11/2019 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe girer” demek, aslında “bu Karar, 18/11/2019 tarihinde yürürlüğe girer” demekten başka bir anlamı yoktur. Ortada sadece bir dil oyunu vardır. Ara tatilin 18-22 Kasım tarihleri arasında yapıldığını ve Cumhurbaşkanı Kararının 29 Kasım 2019 tarihinde yürürlüğe girdiğini bir kez daha hatırlatalım.

Bu konuda Cumhurbaşkanlığının performansının Millî Eğitim Bakanlığının performansından düşük olduğunu söylemek zorundayız.

4. Kaç Ayda Rektör Atanır?

Türkiye’de rektör atanma sürecinde her zaman problemler, tartışmalar ve keza az ya da çok gecikmeler olmuştur. Ancak benim hatırladığım kadarıyla, rektör atamalarında Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçtiğimizden bu yana yaşadığımız gecikmeler kadar büyük gecikmeler yaşanmamıştır.

Dahası 9 Temmuz 2018 tarihinde yürürlüğe giren yeni sistemde, rektörler sadece Cumhurbaşkanı kararıyla atanıyorlar. Yeni sistemde 2016’dan önce mevcut olan üniversite öğretim üyeleri tarafından yapılan bir rektör seçimi veya 2018’e kadar olduğu gibi YÖK’ün üç aday önerme usulü yoktur (Türkiye’de 1992-2016, 2016-2018 ve 2018’den sonraki rektör atama sistemi hakkında EK-8’de bilgi verilmiştir). Artık yeni sistemde bütün yetki tek başına Cumhurbaşkanına aittir [16].

Yeni sistemde rektör atama işlemi, “Prof. Dr. …, … Üniversitesi Rektörlüğüne atanmıştır” cümlesinden veya “aşağıda listede yer alan kişiler hizalarında belirtilen üniversite rektörlüklerine atanmıştır” cümlesinden oluşan “Rektör atama kararı”nın Cumhurbaşkanı tarafından imzalanması ve Resmî Gazetede yayınlanmasından ibarettir. Bu kararın metninin hazırlanması birkaç dakika, Cumhurbaşkanı tarafından imz alanması da birkaç dakika zaman alır. Hâliyle bu kararın bir de Resmî Gazetede yayınlanması gerekir ki, o da en fazla bir gün zaman alır (İstenirse aynı gün mükerrer sayı çıkarılabilir ve atama kararı bir saat içinde yayınlanabilir).

Görüldüğü gibi Cumhurbaşkanlığı sisteminin yürürlüğe girdiği 9 Temmuz 2018 tarihinden itibaren Türkiye’de rektör atama işleminin çok hızlı bir şekilde yapılması mümkündür. Yeni sistemde, eski sisteme göre rektörlerin çok daha hızlı bir şekilde atanabileceği söylenebilir. Teorik olarak bu böyle. Ama pratikte de böyle mi? Yani Cumhurbaşkanlığı sisteminde rektörler eski sisteme göre daha hızlı bir şekilde mi atanıyorlar?

Kesinlikle hayır. Tersine yeni sistemde rektör atamaları çok gecikiyor. Yeni sistemde pek çok üniversitenin rektörü, eski rektörün görev süresi sona erdikten bazen haftalar, bazen de aylar geçtikten sonra atanabiliyor. Oysa eski sistem çok daha karışık olmasına rağmen (üniversite öğretim üyelerinin altı aday seçmesi, YÖK’ün bu altı adaydan üçünü Cumhurbaşkanına önermesi gibi usûller vardı), eski sistemde, yeni rektörler, genellikle eski rektörün görev süresi dolmadan atanıyordu. Yeni sistem ise, güya daha basit ve hızlı, ama gerçekte çok daha gecikerek işliyor.

Gecikmeye örnek verelim:

a) Anadolu Üniversitesinin yeni Rektörü Prof. Dr. Şafak Ertan Çomaklı, sekiz ay gecikmeyle 5 Eylül 2018 tarihinde atanmıştır.

b) Kırıkkale Üniversitesinin yeni Rektörü Prof. Dr. Ersan Aslan, sekiz ay gecikmeyle 6 Eylül 2018’de atanmıştır.

c) Manisa Celal Bayar Üniversitesinin yeni Rektörü Prof. Dr. Ahmet Ataç, sekiz ay gecikmeyle 26 Temmuz 2019 tarihinde atanmıştır.

d) Ankara Yıldırım Beyazıt Üniversitesinin yeni Prof. Dr. İbrahim Aydınlı 5 ay gecikmeyle 24 Mayıs 2019 tarihinde atanmıştır.

e) Ordu Üniversitesinin yeni Rektörü Prof. Dr. Ali Akdoğan iki ay gecikmeyle 27 Temmuz 2019 tarihinde atanmıştır.

f) Süleyman Demirel Üniversitesinin Rektörü Prof. Dr. İlker Hüseyin Çarıkçı, aynı göreve, kendi görev süresinin dolmasından iki ay sonra 27 Temmuz 2019 tarihinde tekrar atanmıştır.

g) Kütahya Dumlupınar Üniversitesinin yeni Rektörü Prof. Dr. Kazım Uysal iki ay gecikmeyle 27 Temmuz 2019 tarihinde atanmıştır.

h) Aydın Adnan Menderes Üniversitesinin yeni Rektörü Prof. Dr. Selçuk Aldemir iki ay gecikmeyle 17 Ocak 2019 tarihinde atanmıştır.

ı) Mimar Sinan Üniversitesinin yeni Rektörü Prof. Dr. Handan İnci Elçi iki ay gecikmeyle 17 Ocak 2019 tarihinde atanmıştır.

j) Karabük Üniversitesinin Rektörü Prof. Dr. Refik Polat, aynı makama iki ya gecikmeyle 24 Mayıs 2019 tarihinde tekrar atanmıştır.

(Kaynak: Yukarıda listelenen üniversitelerde önceki rektörün atandığı görev süresinin sona erdiği tarih ve keza yeni rektörün atandığı tarih ve bunların atama kararlarını yayınladığı Resmî Gazete bilgileri için EK-9’a bakınız).

* * *

Görüldüğü gibi, yukarıda örnek olarak verilen üniversitelerde rektör atamalarında 2 aydan 8 aya varan gecikmeler yaşanmıştır. İki aydan az süreyle gecikme yaşanan üniversiteler de vardır. Bunları listeye almadım. Ayrıca belirtmek isterim ki, yukarıda verilen liste tam bir liste değildir. Bu konuda tam bir liste yapmak için ayrıca çalışmak gerekmektedir. Her bir üniversite için Resmî Gazeteden önceki ve sonraki rektörlerin atama kararlarını tespit etmek gerekmektedir. Keza dört yıllık görev süresinin tespitinde de bazen atama tarihini değil, görev devir ve teslim tarihini esas almak gerekmektedir. Bu durumda ise devir teslim tarihini ayrıca tespit etmek gerekmektedir ki, bu başlı başına uzun bir iştir.

* * *

Bu arada belirtelim ki, rektör atamalarında gecikme, sadece 9 Temmuz 2018 tarihinden sonra değil, 3 Ekim 2016 tarih ve 767 sayılı Olağanüstü Hâl Kanun Hükmünde Kararnamesiyle rektör atama usûlünden öğretim üyeleri tarafından altı aday seçilmesi usûlü çıkarıldıktan sonraki dönemde de yaşanmıştır. 3 Ekim 2016-9 Temmuz 2018 döneminde de bazı üniversitelere rektör atamalarının geciktiğine, hatta unutulduğuna ilişkin haberler çıkmıştır [17].

* * *

Bir üniversitede rektörün zamanında atanmamış olması o üniversitenin etkili ve verimli bir şekilde işlemesinin önünde en büyük engeldir. Şüphesiz, yeni rektör süresi içinde atanamadı diye üniversite rektörlüğü boş kalmaz. Üniversitelerde Akademik Teşkilât Yönetmeliğinin 4’üncü maddesi uyarınca yeni rektör atanıncaya kadar mevcut rektörün görevi devam eder. Ancak normal görev süresi dolan ve her gün yerine yeni rektörün atanmasını bekleyen rektör, artık üniversite için önemli kararlar almaktan kaçınır; üniversitenin günlük işlerini yürütmekle yetinir. Zaten normal görev süresi dolan idareciler için idare hukukunda benimsenen temel ilke de budur. Cari işleri yürütebilirler; büyük kararları alamazlar. Neticede görev süresi dolan rektör, pek çok işi yapmak istemez. Örneğin öğretim üyeleri için kadro ilân etmez; yeni akademik personel almaz, vs. Mevcut rektörün görev süresinin dolmasından yeni rektörün atanmasına kadar geçen sürede üniversitede işler durur; üniversite bekleyişe girer. Böyle bir üniversitenin verimli ve başarılı olması mümkün değildir. Üniversitelerde böyle interregnum döneminin ya hiç olmaması, ya da çok kısa bir süre için olması gerekir.

Maalesef yukarıda örneklerini gördüğümüz gibi Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçtikten sonra, bu istenmeyen durum, bazı üniversitemizde aylarca sürmüştür.

III. GENEL GÖZLEM

Yukarıdaki örneklerden görüldüğü gibi Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin etkili ve hızlı bir şekilde çalıştığı çok şüphelidir. Yürütme organının etkili bir şekilde çalışması, alması gereken kararları, Anayasa ve kanunların öngördüğü zaman içinde alması gerekir.

Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçildikten sonra Cumhurbaşkanı tarafından alınması gereken yukarıda örnekleri verilen bazı kararlar süresi içinde alınamamıştır. Üniversite öğrenci harçlarının belirlenmesi ve bazı rektör atama kararlarında olduğu gibi, bazıları ise aylar geçtikten sonra alınabilmiştir. Oysa aynı kararlar, parlâmenter hükûmet sisteminin yürürlükte olduğu 9 Temmuz 2018’den önceki dönemde, genel olarak zamanında alınmışlardı.

Parlâmenter hükûmet sisteminde zamanında alınan kararların neden Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminde zamanında alınamadığının araştırılması gerekir. Neden en geç 2019 yılının Haziran ayının sonuna kadar Cumhurbaşkanı kararıyla belirlenmesi gereken öğrenim ücretleri hâlâ belirlenmemiştir? Neden KİT Yönetim Kurulu, Danışma Kurulu Başkan ve üyelerinin alacağı ücretlerinin belirlenmesine ilişkin Cumhurbaşkanı kararı 2018 ve 2019 yılında çıkarılamamıştır?

Keza neden rektörler zamanında değil de, aylarca gecikerek atanıyorlar? 9 Temmuz 2018 tarihinde Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçtiğimizden beri kaç adet rektör atanmıştır? Bunların kaçı süresi içinde atanmıştır? Kaçı ne kadar gecikmeyle atanmıştır? Bunun sebebi nedir?

1. Etkililik Analizi ve Performans Değerlendirmesi

Benim yukarıdaki gözlemlerin ve değerlendirmelerim az sayıda örnek üzerinden yapılmış gözlem ve değerlendirmelerdir. Bunlar birer hipotez olarak kabul edilmeli, bunların doğruluğu araştırılmalıdır.

Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi hakkında etkililik analizi ve performans değerlendirilmesi yapılması gerekir. Bunları yapmak benim uzmanlık alanıma girmez.

Türkiye’de “Akademinin Değersizleşmesi” başlıklı makalemde gösterdiğim gibi Türkiye’de üniversitelerde 126 tane kamu yönetimi bölümü (bazılarının ismi “kamu yönetimi ve siyaset bilimi”dir) var. Bunların hepsinde bir “yönetim bilimi” isimli anabilim dalı var. Bunlarda görev yapan yüzlerce öğretim elemanı var. Bunların Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin etkililik analizini ve performans değerlendirmesini yapmaları gerekir. 1992-2016 döneminde, 2016-2018 döneminde ve keza 9 Temmuz 2018’den sonraki dönemde rektör atama kararlarındaki ortalama gecikme süresi hesaplanmalı ve bunlar arasında anlamlı bir fark olup olmadığı niceliksel olarak gösterilmelidir.

Ne var ki, Türkiye’de üniversitelerde şu an mevcut olan akademik özgürlük seviyesinde Cumhurbaşkanlığı hakkında etkilik analizi veya performans değerlendirmesi yapmaya cesaret edecek öğretim elemanı olduğunu sanmıyorum.

2. “Yasak Alan”

Maalesef Türkiye’deki korku atmosferi, üniversitelerde Cumhurbaşkanlığı hakkında teknik çalışmalar yapılmasını dahi engellemektedir. Cumhurbaşkanlığı da bir idarî teşkilattır. Bunun teknik kusurları olabilir. Bunun da değerlendirilmesi gerekir. Ne var ki öğretim üyeleri böyle bir konuda çalışmaktan korkuyorlar.

Bu ülkede akademik çalışmalar alanında zımnî bir “yasak alan” oluşturuldu. Cumhurbaşkanı ve Cumhurbaşkanlığına ilişkin ne var ise bu “yasak alan”a giriyor. Bu alanda çalışmak şüphesiz ki resmen yasak değil. Ancak akademisyenler bu alanda çalışmayı riskli görüyorlar ve bu alanda çalışmaktan kaçınıyorlar. Akademisyenler bu alana bir “mayın tarlası” olarak bakıyorlar. Olur da hatalı bir şey yazarsak, başımıza bir iş gelir diye korkuyorlar.

Aslında bu “yasak alan”da mutlak değil, “tek yönlü” bir yasak var. Yasak olan şey, Cumhurbaşkanlığını eleştiren çalışmaların yapılması. Yoksa Cumhurbaşkanı ve Cumhurbaşkanlığı sistemini övücü çalışmalar yapmak yasak değil, tersine bunlar prim getiren çalışmalar. Vakıa şu ki, Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı sistemini eleştirenler için akademik özgürlük yoksa da, bu sistemi övenler için bolca akademik özgürlük ve hatta bolca imkân mevcuttur. Bu “tek yönlü” yasak, sistemi daha da çarpıtıyor ve tozpembe bir tablo çiziyor.

Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin eleştirilmemesinin yasak alan kapsamında görülmesi, bu sistemin hakkıyla incelenmesini ve eksikliklerinin anlaşılmasını engelliyor ve neticede Cumhurbaşkanlığı sisteminin daha da kötü çalışmasına yol açıyor.

Bir anayasal sistemi eleştiriden muaf hâle getirmek, bu sistemi iflas ettirmenin mükemmel bir yoludur. Cumhurbaşkanlığı sisteminin şiddetle eleştirilmeye ihtiyacı vardır. Bunun için bir yandan Cumhurbaşkanının eleştiriler karşısında daha hoşgörülü, akademisyenlerin de daha cesur olması gerekir.

IV. SEBEPLER

Gözlemleri ve eleştirileri bir yana bırakıp, yukarıda saydığımız sorunların sebeplerini de araştırmak gerekir.

Öncelikle belirtelim ki, Türkiye’de Cumhurbaşkanlığının çalışmasında etkililik seviyesinin düşük olmasında şüphesiz Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin sorumluluğu vardır. Ama bütün sorumluluk hükûmet sistemine yıkılamaz. Zira anayasa hukukunun genel teorisinde hükûmet sistemleri arasındaki asıl fark, yürütme organı ile yasama organı arasındaki ilişkiler bakımındandır. Yürütme organının kendi iç işleyişine ilişkin pek çok husus, idare hukukunun alanına giren, benimsenen hükûmet sistemiyle ilgisiz teknik hususlardır.

Yukarıda verdiğimiz örnekler de böyledir. Bunların en azından teorik olarak hükûmet sistemiyle bir ilgileri yoktur. Bunlar teknik hususlara ilişkindir. Mesela Türkiye Varlık Fonunun yönetim kurulunun kimlerden oluşacağı, öğrenci harçlarının tespiti, rektörlerin atanması, KİT yönetim kurulu üyeliklerinin ücretlerinin belirlenmesi, öğretmenlere ek ders ücretlerinin tespiti gibi konuların hükûmet sistemi ile bir ilgisi yoktur. Bu konularda, parlâmenter hükûmet sisteminde de, başkanlık sisteminde de aynı veya farklı kararlar alınabilir. Mühim olan bu gibi konularda alınması gereken kararların kanunların öngördüğün süre içinde, etkili ve doğru bir şekilde alınmasıdır.

İdarede etkililik, işin ehil ellere verilmesine ve işin rasyonel bir şekilde organizasyonuna bağlıdır.

Eğer Türkiye’de bugün Cumhurbaşkanlığının yapması gereken işler, zamanında ve etkili bir şekilde yapılamıyorsa bunun muhtemel iki sebebi vardır: Ya iş ehil bürokratlara emanet edilmemiştir, ya da iş rasyonel bir şekilde örgütlenmemiştir.

Ben de sorunun sebebinin tespitine yönelik olarak şu iki soruyu soracağım: (1) İş ehil bürokratlara emanet edilmiş midir? (2) İş rasyonel bir şekilde örgütlenmiş midir?

A. İŞ EHİL BÜROKRATLARA EMANET EDİLMİŞ MİDİR?

Bir devlette Cumhurbaşkanının veya Başbakanın veya Bakanlar Kurulunun alması gereken kararların çizelgesini tutacak ve zamanı gelince bunları hazırlayacak kişi, Cumhurbaşkanı, Başbakan ve bakanların kendileri değildir. Bu iş teknik bir iştir. Bunların çizelgesini bürokratlar tutar; zamanı gelince alınması gereken kararın tasarısını hazırlarlar ve ilgili makama (Cumhurbaşkanına, Başbakana veya bakanlara) imzalatırlar.

Hâliyle yukarıda verdiğimiz somut örneklerde gecikmenin sebebini benim bilmem mümkün değil. Öğrenim ücretlerinin tespiti, KİT yönetim kurulu üyeliklerinin ücretlerinin belirlenmesi, öğretmenlere ek ders ücretlerinin saptanması gibi düzenlemeleri zamanında hazırlamayı Cumhurbaşkanlığındaki bürokratlar mı unutmuştur; yoksa Cumhurbaşkanı mı bunları imzalamayı uygun görmemiştir; hâliyle benim bunu bilme imkânım yok.

Yukarıda II.A başlığı altında verdiğimiz fahiş hata örnekleri de göz önüne alınırsa, Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçildikten sonra yaşanan sorunların bir kısmının Cumhurbaşkanlığındaki teknik personelin yetersizliklerinden kaynaklandığı tahmin edilebilir. Cumhurbaşkanlığı idarî teşkilatındaki personelin uzmanlık, kariyer, kıdem ve tecrübe bakımından geçmişte Başbakanlıktaki personel kadar ehil olmadığını düşünüyorum. Sebeplerini biraz aşağıda açıklayacağım.

Öncelikle belirteyim ki, Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçiş sürecinde Türkiye’de köklü geçmişi olan ve başarılarını kanıtlamış olan Başbakanlık Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü, Hazine Müsteşarlığı, Devlet Personel Başkanlığı, Orta Doğu Amme İdaresi Enstitüsü, Basın Yayın ve Enformasyon Genel Müdürlüğü, Yüksek Planlama Kurulu gibi pek çok kurul, kurum, kuruluş, müsteşarlık, genel müdürlük ve başkanlık kapatılmıştır [18].

Bunların kapatılması kanımca büyük bir hatadır. Bu hatanın zannımca Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin etkililiği ve verimliliği üzerinde olumsuz etkileri vardır.

Ben burada kapatılan bu teşkilatlardan sadece ikisine, Başbakanlık Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğüne ve Devlet Personel Başkanlığına değinmek istiyorum:

1. Başbakanlık Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğünün Kapatılması ve Buradaki Uzmanların Heba Edilmesi

9 Temmuz 2018’de Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçilmesiyle Başbakanlık kapatıldı. Hâliyle bu şekilde Başbakanlığın merkez birimi olan Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü de kapatılmış oldu.

Başbakanlık Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü, kanun ve tüzük tasarılarını ve keza Bakanlar Kurulu ve Başbakan tarafından alınması gereken kararları hazırlıyordu. Yani Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü, Bakanlar Kurulunun, diğer bir ifadeyle hükûmetin mutfağıydı. Başbakanlığın pek çok merkez biriminde olduğu gibi, buranın da oldukça köklü ve kendine has gelenekleri vardı. Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğünde, Başbakanlığın diğer bazı birimlerinde olduğu gibi konularında oldukça iyi yetişmiş “Başbakanlık uzmanları” çalışıyordu.

Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçilirken yapılması gereken şey, Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğünün bütünüyle Cumhurbaşkanlığına aktarılmasından ibaretti. Bu yapılmamıştır. Bunun yerine “Cumhurbaşkanlığı Hukuk ve Mevzuat Genel Müdürlüğü” kurulmuştur. O zaman yapılması gereken şey şuydu: Başbakanlık Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğündeki bütün Başbakanlık uzmanları da “Cumhurbaşkanlığı Hukuk ve Mevzuat Genel Müdürlüğü”ne aktarılmalıydı. Zira eski sistemde Başbakan ve Bakanlar Kuruluna verilen bütün yetkiler yeni sistemde Cumhurbaşkanına aktarılmıştı. Mantıken Başbakan ve Bakanlar Kurulu kararlarını hazırlamakla görevli uzmanların da olduğu gibi Cumhurbaşkanlığına aktarılması gerekirdi. Ne var ki Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğünde çalışan Başbakanlık uzmanları Cumhurbaşkanlığına aktarılmamıştır.

İlave edelim ki Başbakanlığın diğer birimlerinde çalışan Başbakanlık uzmanları da Cumhurbaşkanlığına devredilmemiştir. 2 Temmuz 2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 221’inci maddesinin üçüncü fıkrasına göre Başbakanlık uzmanları, “Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Sekreterliği, Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliği ve düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile bakanlıkların merkez teşkilatlarında bulunan durumlarına uygun ve mesleğe özel yarışmayla girilen uzmanlık, uzman yardımcılığı, kadro ve pozisyonlarına” atanmışlardır. Başbakanlık uzmanlarının atanacağı kurumlar arasında Cumhurbaşkanlığı sayılmamıştır. Kanımca bu çok büyük bir hatadır.

Başbakanlık uzmanları, Türk bürokrasisinin “crème de la crème”i idiler; değişik bakanlıklara dağıtılarak heba edildiler.

Başbakanlık uzmanları tasfiye edilerek Türkiye’de 35 yıllık bir gelenek ve bilgi birikimine son verilmiştir. Cumhurbaşkanlığı sistemine geçilmesi bu ülkeye sayısız zararlar vermiştir. Verdiği zararlardan birisi de 35 yıllık bu tecrübeyi ve hafızayı çöpe atmış olmasıdır.

2. Devlet Personel Başkanlığının Kapatılması ve Buradaki Uzmanların Heba Edilmesi

Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçiş sürecinde kapatılan diğer bir kurum da Devlet Personel Başkanlığıdır. 8 Haziran 1984 tarihli ve 217 sayılı Devlet Personel Başkanlığı Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde Kararname, 2 Temmuz 2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 123’üncü maddesiyle yürürlükten kaldırılmıştır. 703 sayılı KHK’nın Geçici 3’üncü maddesi de, 703 sayılı KHK’nın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl sonra, yani 9 Temmuz 2019 tarihinde Devlet Personel Başkanlığının “kapanmış sayılacağını” öngörmüştür. Devlet Personel Başkanlığı birimlerinin personeli de Çalışma, Sosyal Hizmetler ve Aile Bakanlığına devredilmiştir.

Her devlet istihdam ettiği kamu personeli kadar değerlidir. Bir devletin başarısı çalıştırdığı kamu personelinin başarısına bağlıdır. O nedenle devletlerin iyi kamu personeli çalıştırması gerekir. Bunun için de öncelikle personelin çalıştırılacağı kadroların etkili ve rasyonel bir şekilde plânlanması, bu kadrolara ehil ve liyakatli personelin seçilmesini sağlayacak usûl ve esasların ve sınavların tespiti, personelin ilerlemesi, personelin hukukî ve malî statüsünün en ayrıntısına kadar düzenlenmesi gerekmektedir. Personel konusu kamu yönetiminin en nazik konusudur. Kamu personel hukuku fevkalade ince, ayrıntılı, sofistike, zor bir hukuktur. Bu alanda bir kurumun olması ve bu kurumda personel hukukunu iyi bilen uzmanların çalışması gerekir.

Türkiye’de ilk defa 17 Aralık 1960 tarih ve 160 sayılı Kanunla Devlet Personel Dairesi (Başkanlığı) kurulmuştu. Başkanlık, 8 Haziran 1984 tarih ve 217 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile yeniden düzenlenmişti. Devlet Personel Başkanlığının Türkiye’de 60 yıllık başarılı bir geçmişi vardı.

Devlet Personel Başkanlığı 9 Temmuz 2019 tarihinde kapandı.

* * *

İlginçtir ki, kapanmasından beş aydan fazla zaman geçmiş olmasına rağmen Devlet Personel Başkanlığının web sitesi hâlâ yayındadır. www.dpb.gov.tr/tr-tr den ulaşılabilir. Siteye bakan kişiler bu Başkanlığın hâlâ faaliyette olduğunu sanabilirler. Bu sitede hem kamu personeli mevzuatı, hem kamu personeline ilişkin istatistikler ve hem de asıl önemlisi Devlet Personel Başkanlığı tarafından hazırlanmış personel rejiminin bütün yönlerine ilişkin yüzlerce ve belki binlerce “görüş” bulunmaktadır (Bkz.: www.dpb.gov.tr/tr-tr/gorusler). İyi ki bu görüşlere hâlâ ulaşılabiliyor. Bunlar olmasa personel hukukumuzun uygulanması mümkün olmazdı. Bu görüşler, kamu personel hukukumuzun külliyatıdır.

Devlet Personel Başkanlığı resmen kaldırılmış olsa da, hukukumuzda hayaleti hâlâ geziniyor ve eminim daha yıllar boyunca gezinecek. İyi ki varsın “DPB hayaleti”! Bu Başkanlığın hayaleti dahi devletimize hâlâ hizmet etmeye devam ediyor!

Yapılması gereken şey, Devlet Personel Başkanlığının olduğu gibi korunması ve Cumhurbaşkanlığına bağlanmasından ibaretti. 60 yıllık bir bilgi brikimi ve tecrübe ziyan edildi.

* * *

Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminde 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin 525 ve devamı maddelerinde Cumhurbaşkanlığında bir “İnsan Kaynakları Ofisi” kurulmuştur. Ama bu “Ofis”e Devlet Personel Başkanlığının personeli devredilmemiştir. Belirtelim ki Cumhurbaşkanlığı kurulan bu “İnsan Kaynakları Ofisi”nin adı bile Türk devlet geleneği ve ciddiyetiyle bağdaşmaz. “İnsan kaynakları” özel şirketlerdeki bir departmanın adıdır. Devlet geleneğimizden uzaklaşan bu siyasal iktidarın kendini muhafazakar ve milliyetçi olarak takdim etmesi ne büyük bir çelişkidir.

Herhalde, “Cumhurbaşkanlığı İnsan Kaynakları Ofisi” terimi devletimizi bir şirket gibi yönetmek isteyenlerin bulduğu bir terimdir. Muhtemelen devletimizi şirket gibi yönetmek isteyen bu kişiler, devlet personelinin, bir şirket personeli olmadığını, kamu personeli yönetiminin de “insan kaynakları yönetimi” olmadığını bir gün anlayacaklar; ama belki o gün Türkiye’de bir devlet kalmayacak!

* * *

İlave edelim ki Devlet Personel Başkanlığında da konusunda çok iyi yetişmiş “devlet personel uzmanları” çalışıyordu. Devlet Personel Başkanlığının kapatılmasıyla hiç olmaz ise bu uzmanların Cumhurbaşkanlığı “İnsan Kaynakları Ofisi”ni aktarılması gerekirdi. Bu da yapılmamıştır. “Devlet personel uzmanları” Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığına devredilmişlerdir.

Devlet personel uzmanları, personel hukuku gibi, adeta iğne oyasıyla işlenmiş, ayrıntılı ve zor bir alanın ustalarıydılar, onlar da heba edildiler.

İlave edelim ki, heba edilen, gerek Başbakanlıktaki, gerek Devlet Personel Başkanlığındaki bu uzman personelin pek muhtemelen çoğunluğu mesleğe 2002’den sonra, yani AKP döneminde girmiş ve 17 yıl boyunca AKP iktidarıyla uyumlu bir şekilde çalışmış personeldi. Bu uzman personelin tasfiye edilmesinin sebebinin bir siyasal eğilim farklılığı olduğunu sanmam. Zaten Türk bürokrasisinde gelen her siyasal iktidara itaat ve hizmet etmek geleneği vardır. Bana öyle geliyor ki, AKP, belli bir siyasal eğilime karşı değil, hangi siyasal eğilimden olursa olsun, ehliyete, liyakate, kariyere, kıdeme ve uzmanlığa karşı savaş açmış durumda.

3. Uzmanların Heba Edilmesine İlişkin Eleştiriler ve Öneriler

Türkiye’de heba edilen tek uzmanlar, “Başbakanlık uzmanları” ve “devlet personel uzmanları” da değildir. Daha önceki yıllarda da devlet planlama uzmanlığı, dış ticaret uzmanlığı, hesap uzmanlığı, maliye müfettişliği gibi kariyer meslekleri kaldırılmıştı. Bunların her biri ülkemize iyi bürokrat yetiştiren birer okuldu. Buralarda sadece bir meslek değil, devlet ahlâkı ve edebi öğretilirdi. Her birinde meslek mensupları arasında yüksek bir aidiyet ve fedakarlık duygusu vardı. Devletin çeşitli kısımları bu ehil ve sadık bürokratlara emanet edilirdi.

Mevcut siyasal iktidarda geleneksel bürokrasiye karşı hep yüksek bir antipati olmuştur ve bu antipati gün geçtikçe artıyor ve bütün geleneksel idare meslekleri bundan nasibini alıyor. Belki de yakın gelecekte 150 küsur yıllık geçmişi olan “kaymakamlık” mesleğinin kaldırılacağı günleri dahi göreceğiz.

Ehliyet, liyakat, kariyer ve kıdem esas alınmadıkça etkili ve istikrarlı bir kamu yönetimi kurulamaz.

Burada şunu da ilave etmek isterim: Türkiye’de, tarihimizde görülmemiş ölçüde uzun ve ayrıntılı bir teşkilât kararnamesi var: 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi. 539 maddelik bu Kararnamede “Başbakanlık uzmanları”nın yerini alabilecek “Cumhurbaşkanlığı uzmanları”na ilişkin bir madde yoktur. Cumhurbaşkanlığında bir “Cumhurbaşkanlığı uzmanlığı” kadrosu veya başka bir isim altında bir “uzmanlık kadrosu” yok. Kadrosuyla birlikte bir uzmanın Cumhurbaşkanlığında çalıştırılması mümkün değil. Keza söz konusu Cumhurbaşkanlığı kararnamesinde uzman yetiştirilmesine ilişkin tek bir hüküm yoktur.

Türk bürokrasisinde uzman nasıl yetişecektir? Uzmanlar gökten mi yağacaktır? Devletin kendi içinde istihdam edilmeden ve eğitilmeden kariyer bir meslek mensubu olarak bürokrat yetişmez. Hiçbir üniversite bürokrat yetiştirmez. Bir üniversite mezununu, hatta doktora sahibi bir mezun bürokrat olarak atandı diye o ertesi gün bir bürokrat hâline gelmez. Bakanlığa odacı atar gibi bürokrat atanmaz; bürokrat yetiştirilir. Kariyer meslek grubu olarak bürokratların olmadığı bir yerde devletin etkili ve rasyonel bir şekilde yönetilmesi mümkün değildir.

Mevcut sistemde Cumhurbaşkanlığı İdarî İşler Başkanlığının değişik birimlerinde çok değişik yerlerden gelen personel çalıştırılmaktadır. Dahası bu personelin bulundukları yerlere, bunları atayan makamların takdiri dışında, hangi objektif kriterlerle geldikleri de belli değildir. Bu personelin arasında uyum ve görüş birliğinin olma ihtimali düşüktür. Ortak geçmişe sahip olmayan, aynı kariyerin basamaklarını tırmanmamış, aynı zorlukları çekmemiş bir toplulukta, bir aidiyet, fedakarlık ve sorumluluk duygusunun oluşması çok zordur.

Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin başarılı olması isteniyorsa, Cumhurbaşkanlığı İdarî İşler Başkanlığında eski Başbakanlık uzmanlarına görev verilmelidir. Bunlar beğenilmiyorsa, işe sıfırdan başlanmalı, Cumhurbaşkanlığında bir “Cumhurbaşkanlığı uzmanlığı” kadrosu ihdas edilmeli ve bu kadroya “Cumhurbaşkanlığı uzman yardımcıları” alınmalı ve bunlar sıkı bir teorik ve pratik eğitimden geçirilmeli, yeterli bir süreyle yurt dışına da gönderilmeli, bunlar Başbakanlık uzmanlarında olduğu gibi birer tez hazırlamalı ve daha sonra uzman olarak atanmalıdırlar. Belirtelim ki bir uzman yardımcısının uzman olarak atanması süreci minimum üç dört yıl alacak bir süreçtir.

B. İŞ, RASYONEL BİR ŞEKİLDE ÖRGÜTLENDİRİLMİŞ MİDİR? (Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sisteminde Karar Alma Sürecinin Rasyonalitesi Konusunda Bir Sorgulama)

Personelin uzmanlığı ve kalitesinden bağımsız olarak şunu da belirtmek gerekir ki, Türkiye’deki Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminde karar alma sürecinin rasyonalitesi de fevkalade düşüktür. Bunun başlıca sebebi Cumhurbaşkanına, tek bir insanın altından kalkamayacağı sayıda görev ve yetki verilmiş olmasıdır. Cumhurbaşkanlığı, Bakanlar Kurulu gibi bir heyet değildir; Cumhurbaşkanlığı tek kişilik bir makamdır. Ne kadar iyi niyetli ve ne kadar çalışkan olursa olsun, tek bir kişinin yapabileceği iş sayısı zaman bakımından sınırlıdır.

Cumhurbaşkanı iş yükü altında adeta ezilmektedir. Cumhurbaşkanının alması gereken kararları, zamanında alması çok zordur. Daha da önemlisi, bu kararları almadan önce, Cumhurbaşkanının karar alacağı konularda yeterli inceleme yapma imkanına ve bu konularda etraflıca düşünmek için yeterli zamana sahip değildir. Bu koşullarda ne kadar iyi niyetli olursa olsun, Cumhurbaşkanının kararlarındaki isabet oranı düşük olacaktır.

Cumhurbaşkanının iş yükü altında ezilmesinin başlıca iki sebebi vardır: (1) Cumhurbaşkanına çok fazla sayıda atama yetkisi verilmiştir. (2) Cumhurbaşkanına önemli, önemsiz çok fazla konuda karar alma ve düzenleme yapma yetkisi verilmiştir. Şimdi bunları görelim:

1. Cumhurbaşkanına Verilen Atama Yetkilerinin Fazlalığı Sorunu

Cumhurbaşkanına bir kişinin altında kalkamayacağı sayıda atama yetkisi verilmiştir.

a) Cumhurbaşkanı Tarafından Atanan Kamu Görevlileri

Anayasamız, bakanlar, Genelkurmay Başkanı, Devlet Denetleme Kurulunun üyeleri, Yükseköğretim Kurulu üyeleri gibi bazı görevlileri atama yetkisini Cumhurbaşkanına vermektedir. Sorun bunlarda değildir. Asıl sorun 3 sayılı Üst Kademe Kamu Yöneticileri ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usûllerine Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesindedir. Bu Kararnamenin ekinde iki adet cetvel vardır. I sayılı cetvelde sayılan kadro, pozisyon ve görevlere doğrudan doğruya Cumhurbaşkanı kararıyla atama yapılmaktadır. II sayılı cetvelde sayılan kadro, pozisyon ve görevlere ise Cumhurbaşkanının onayıyla atama yapılır. Yani bunlara, ilgili makamın (örneğin bakanın) teklifi üzerine Cumhurbaşkanı kararıyla atama yapılmaktadır.

aa) “I Sayılı Cetvel”de sayılan kadro, pozisyon ve görev sayısı oldukça fazladır. Bu cetvelde, valiler, büyükelçiler, genel müdürler, bulunduğu gibi, Strateji Geliştirme Başkanları, Cumhurbaşkanlığına Bağlı Kurum ve Kurul Başkanları, İç Denetim Koordinasyon Kurulu Üyeleri, Yunus Emre Vakfı Mütevelli Heyet Üyeleri, Türkiye İnsan Hakları ve Eşitlik Kurumu Başkan ve Üyeleri, Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanı, KOSGEB Başkanı, Türk İşbirliği ve Koordinasyon Ajansı Başkanı, Yurtdışı Türkler ve Akraba Topluluklar Başkanı, Akaryakıt İkmal ve Nato Pol Tesisleri İşletme Başkanı, Nadir Toprak Elementleri Araştırma Enstitüsü Başkanı, Diyanet İşleri Başkanlığı Rehberlik ve Teftiş Başkanı, Cumhurbaşkanlığına Bağlı Kurum ve Kurul Başkan Yardımcıları, Mushafları İnceleme ve Kıraat Kurulu Başkanı, Çanakkale Savaşları ve Gelibolu Tarihi Alan Başkanı, Türkiye Yazma Eserler Kurumu Başkanı, Bölge Kalkınma İdaresi Başkanları, Helal Akreditasyon Kurumu Genel Sekreteri, Avrupa Birliği Eğitim ve Gençlik Merkezi Başkanı, Din İşleri Yüksek Kurulu Üyeleri gibi yüzlerce görevli bulunmaktadır. Bu kadar çok sayıda görevli, Türkiye’de doğrudan doğruya Cumhurbaşkanı tarafından atanmaktadır. Bunları Cumhurbaşkanına teklif eden bir başka makam da yoktur.

bb) “II Sayılı Cetvel”de sayılan kadro, pozisyon ve görev sayısı da oldukça fazladır. Bu cetvelde bakanlık daire başkanları, genel müdür yardımcıları, bakanlık müfettişleri, hazine kontrolörleri, birinci hukuk müşavirleri, defterdarlar, bakanlık il müdürleri, il emniyet müdürleri, il müftüleri, vali yardımcıları ve kaymakamlar, vergi dairesi başkanları, Dışişleri Bakanlığı Teftiş Kurulu Üyeleri, Mushafları İnceleme ve Kıraat Kurulu Üyeleri Helal Akreditasyon Kurumu Yönetim Kurulu Üyeleri, Sayıştay Savcıları, Kamu İktisadi Teşebbüsleri Yönetim Kurulu Üyeleri, Spor Müşavirleri gibi binlerce kamu görevlisi sayılmıştır. Bunlar ilgili makamın (bakanın) teklifi ve Cumhurbaşkanı onayıyla atanmaktadırlar. Yani Türkiye’de sadece kaymakamlar değil, vergi dairesi başkanları ve il müdürleri, bakanlık müfettişleri (ki bunlardan yüzlerce vardır), il müftüleri, hazine kontrolörlerinin atanması için Cumhurbaşkanı kararı gerekmektedir.

Cumhurbaşkanının bu kadar çok kişiyi atamadan önce bunlar hakkında yeterli inceleme yapması ve keza bunlar hakkında karar vermesi gereken binlerce konu hakkında etraflıca düşünmesi zaman bakımından imkansızdır. Cumhurbaşkanının atayacağı görevli sayısının çok fazla sayıda olması, Cumhurbaşkanının iyi kamu görevlisi seçme ihtimalini de düşürür.

b) Mevcut Sistemde İyi Rektör Bulunabilir mi?

Yukarıda gösterdiğimiz gibi Cumhurbaşkanının atamak zorunda olduğu binlerce kamu görevlisi vardır. Onları bir yana bırakalım örnek olarak rektörleri ele alalım. Cumhurbaşkanının iyi bir rektörü bulup atayabilmesi için rektör adaylarını incelemesi, onların özgeçmişlerini okuması ve hatta onlarla yüz yüze görüşmesi gerekir. Türkiye’de 129 adet devlet üniversitesi vardır. Hâliyle her bir üniversite için pek çok aday olur. Cumhurbaşkanının adayların özgeçmişlerini inceleyecek ve onlarla tek tek görüşecek zamanı var mıdır?

Aynı sorular Cumhurbaşkanının atamak zorunda olduğu genel müdürler ve çeşitli kurul başkan ve üyeleri için de sorulabilir.

c) Cumhurbaşkanının Bu Atamaları Yapacak Yeterli Zamanı Var mı?

Ben hesaplamadım. Türkiye’de Cumhurbaşkanı kararıyla atanan görevli sayısı kaçtır? Bin mi? İki bin mi? Üç bin mi? Dört bin mi? Beş bin mi? Yoksa onbin mi? Her bir görevliyi atamadan önce, Cumhurbaşkanının o görevli hakkında inceleme yapmak ve düşünmek için kaç dakika zamanı olmaktadır? Cumhurbaşkanının bu işi hakkıyla yapabilmesi için başka hiçbir iş yapmadan 365 gün boyunca sabahtan akşama özgeçmiş incelemesi gerekir.

Bir makama hakkıyla yapamayacağı sayıda görev vermek o makamı felce uğratmanın mükemmel bir yoludur.

Burada eleştirdiğim şey, Cumhurbaşkanının yaptığı atamaların kendisi değildir. Rektör atamalarında akademik kriterlerin değil, başka kriterlerin rol oynadığı iddia ediliyor. Örneğin Cumhurbaşkanı tarafından atanan rektörlerin bilimsel yayın sayılarının fevkalade düşük olduğu söyleniyor. Türkiye’de yazılmasa da, açıkça söylenmese de, üniversite odalarında, Cumhurbaşkanının yaptığı atamalar liyakat ve ehliyet bakımından şiddetle eleştiriliyor. Falanca üniversitenin rektörünün falanca etkiyle atandığı iddia ediliyor. Hatta tekrar atanmayan rektörlerin neden tekrar atanmadıklarına şaşırdıkları görülüyor. Vakıa sistemde objektif kriterler yok. Böyle olunca da atamalar konusunda spekülasyonlar alıp başını yürüyor.

Bu iddiaları bir yana bırakarak şunu söylemek isterim: Mevcut sistem, Cumhurbaşkanının iyi kamu görevlisi, iyi rektör seçmesine elverişli bir sistem değildir. Ne kadar iyi niyetli olursa olsun, Cumhurbaşkanının bu sistemde iyi kamu görevlisi seçme ihtimali düşüktür. Çünkü Cumhurbaşkanı söz konusu makama aday olanları incelemek için gerekli olan zamana sahip değildir.

d) Bir Öneri

Cumhurbaşkanına altından kalkamayacağı sayıda atama yetkisi vermemek gerekir. Bu yetkilerin önemli bir kısmını olduğu gibi bakanlara devretmek uygun olur. Cumhurbaşkanında kalan yetkileri ise, Cumhurbaşkanının diğer makamlarla paylaşması, hem karar alma sürecini rasyonelleştirir, hem de kararların etkililiğini ve hızını artırır. Örneğin Cumhurbaşkanına bir başka makamın üç rektör adayı önermesi ve Cumhurbaşkanının bu adaylardan birisini seçmesi mevcut sisteme göre daha rasyonel bir çözüm olabilir.

Ancak böyle bir sistemin anlamlı bir sistem olabilmesi, öneri yetkisine sahip makamların kendine has bir varlıklarının ve özgül ağırlıklarının olmasına bağlıdır. Mevcut sistemde rektör önerme yetkisinin YÖK’e verilmesinin sağlayacağı bir yarar olmaz. Çünkü mevcut sistemde YÖK’ün üyelerinin üçte ikisi zaten doğrudan doğruya Cumhurbaşkanı tarafından seçilip atanmaktadır. Üçte birisi ise Üniversitelerarası Kurulca seçilen ve Cumhurbaşkanı tarafından atanan üyelerden oluşmaktadır. Üniversitelerarası Kurulun yarısı da zaten Cumhurbaşkanı tarafından atanmış Rektörlerden oluşmaktadır. Bu şekilde oluşan YÖK’ün Cumhurbaşkanına rektör önermesinin, işleri uzatmaktan başka sisteme yapacağı bir katkı yoktur. Böyle bir sistemde YÖK, her zaman Cumhurbaşkanının istediği kişiyi rektör adayı olarak önerir.

Sistemi rasyonelleştirmek için Cumhurbaşkanının bazı atama yetkilerini de, gerçek bir başkanlık sistemi olan ABD’de olduğu gibi, yasama organının onayına tâbi tutmakta yarar vardır.

İtiraf etmek gerekir ki, Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminde, teknik tedbirlerle iyileştirilemeyecek ölçüde yapısal bozukluklar vardır. Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin kötü işlemesi bu sistemin adeta fıtratında vardır. Bu sistemde, bütün yetkiler tek bir kişinin elinde toplanmıştır. Bu yetkilerin ne teklif usûlüyle, ne onay usûlüyle yumuşatılması veya rasyonelleştirilmesi mümkün değildir. Daha işin başında tasarım hatası yapılmıştır. Bir kişiye bu kadar çok yetki verilmesi sistemi felce uğratıyor.

e) Atama Yetkilerinin Hiyerarşi İlkesine Aykırı Bir Şekilde Düzenlenmesi

Cumhurbaşkanına verilen atama yetkilerinin düzenlenmesinde başka ciddi problemler de vardır. Atama yetkileri, idarî hiyerarşi prensibine aykırı bir şekilde düzenlenmiştir. İdarî hiyerarşide, üst makama, kendi hiyerarşi altında bulunan makamın atanması ve görevden alınması konusunda yetki verilmelidir. Aksi takdirde, alt makam üst makamı dinlemez. Alt makamın üst makamı dinlemediği bir yerde hiyerarşi olmaz; hiyerarşi olmadığı yerde ise, idarenin bütünlüğü ilkesi zedelenir; bu ilkenin zedelendiği yerde ise idare cihazı rasyonel ve etkili bir şekilde çalışamaz. İdarî hiyerarşi prensibi, idare hukukunun en temel ilkesidir.

Bu açıdan 3 sayılı Üst Kademe Kamu Yöneticileri ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usûllerine Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin pek çok hükmü eleştiriye açıktır. Anayasamıza göre Bakan atama yetkisi Cumhurbaşkanına aittir. Adı geçen Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine göre ise bakan yardımcılarını ve bakanlıklardaki genel müdürleri atama yetkisi doğrudan doğruya Cumhurbaşkanına aittir (Çünkü bakan yardımcıları ve genel müdürler söz konusu CBK’nın “I Sayılı Cetveli”inde sayılmakta ve adı geçen Kararnamenin 2’nci maddesine göre, bu Cetvelde sayılan görevliler doğrudan doğruya Cumhurbaşkanı kararıyla atanmaktadırlar).

Cumhurbaşkanı, bir bakana, onun haberi olmaksızın “bakan yardımcısı” atayabilir veya görevdeki bakan yardımcısını bakanın haberi olmadan görevden alabilir. Bakan yardımcılarını bir yana bırakınız, aynı şey bakanlıktaki genel müdürler için de geçerlidir. Cumhurbaşkanı bir bakanlıktaki genel müdürleri bakanın haberi olmaksızın değiştirebilir. Bakanın kendi bakan yardımcısını seçmek veya azletmek konusunda bir yetkisi yoktur. Keza bakanın genel müdürünü de atamak veya azletmek konusunda da bir yetkisi yoktur.

Bakan tarafından atanmayan ve bakan tarafından azledilemeyecek olan bakan yardımcıları ve genel müdürler, bakana itaat etmezler. Mevcut sistemde Cumhurbaşkanı ile ilişkileri iyi olan bir bakan yardımcısının veya genel müdürün bakandan çekinmesi gereken en ufak bir şey yoktur. Bu durumda bakanlığın içindeki hiyerarşi ve bütünlük bozulmuş olur. Hiyerarşinin ve bütünlüğün olmadığı bir bakanlıkta işler yürümez. Böyle bir bakanlıkta sorunların çözümü bakana değil, Cumhurbaşkanına havale edilir. Zaten iş yükü altında ezilen Cumhurbaşkanı bu sorunlarla yeterince ilgilenemez.

Bu nedenle kanımızca, bakanların ve 3 sayılı Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin “I Sayılı Cetvel”inde sayılan görevlilerin hiyerarşisine tabi olan ve keza onların yardımcısı niteliğinde olan görevliler, aynı kararnamenin “II Sayılı Cetvel”ine alınmalıdır. Böylece hiç olmaz ise, bakan yardımcısı ve genel müdürlerin atanması konusunda bakanlara teklif yetkisi tanınmış olur.

Hatırlatalım ki, hiyerarşi prensibine aykırı bu yanlış atama sistemi, Türkiye’de Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemiyle birlikte gelmiştir. Bu yanlış sistemi kuran 3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesidir ve bu Kararnamenin altında şimdiki Cumhurbaşkanının imzası bulunmaktadır.

* * *

Yeni sistemde hiyerarşi prensibine aykırı düzenleme sorunu pek çok alanda vardır. Şüphesiz bunların en önemlisi Genelkurmay Başkanı ve kuvvet komutanları üzerindeki üzerinde hiyerarşi ilkesiyle çelişen düzenlemelerdir. Bu konuyu bu makelenin bütünlüğü bozulmasın ve makale daha da uzun olmasın diye “Hiyerarşi İlkesi Açısından Genelkurmay Başkanlığının ve Kuvvet Komutanlıklarının Durumu” başlıklı EK-10’da vermeyi uygun buldum. Arzu edenler EK-10’a bakabilirler.

2. Önemsiz Konuların da Cumhurbaşkanı Kararına Bağlanması Sorunu

Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminin etkililiğini ve rasyonalitesini düşüren diğer bir faktör de pek çok konunun Cumhurbaşkanının kararına bağlanmış olmasıdır. Ülkemizde önemli veya önemsiz pek çok konuda karar alma veya düzenleme yetkisi Cumhurbaşkanına verilmiştir. Hakkında Cumhurbaşkanı kararı gereken konu sayısı o kadar çoktur ki, bu kararları, tek kişilik bir makam olan Cumhurbaşkanının yeterli incelemeden sonra hakkıyla almasına imkân yoktur.

Şüphesiz, yürütmeye ilişkin önemli konulardaki kararların Cumhurbaşkanı tarafından alınması normaldir. Ama önem derecesi düşük konuların Cumhurbaşkanının önüne getirilmemesi gerekir. Maalesef ülkemizde önemsiz konularda dahi karar alma ve düzenleme yapma yetkisi doğrudan doğruya Cumhurbaşkanına verilmiştir. 27 Aralık 2019 tarihi itibarıyla Resmî Gazetede yayınlanan son “Cumhurbaşkanı kararı” 1945 numaralı karardır. Keza “Yıl/ Numara” formatında numaralandırılan Cumhurbaşkanı kararlarında da son numara “2019/470”tir. Cumhurbaşkanının her yıl, binden fazla sayıda karar aldığı söylenebilir.

Türkiye’de önemsiz pek çok konu, Cumhurbaşkanının önüne getirilmektedir. Bu hususu İdare Hukuku (c.I, s.359-362) isimli kitabımda örnekler vererek eleştirmiştim. Kitabımda verdiğim bir örneği buraya da almak isterim:

14 Kasım 2018 tarih ve 30595 sayılı Resmî Gazetede yayınlanan 13 Kasım 2018 tarih ve 342 sayılı Cumhurbaşkanı Kararı, “İzmir İli, Bornova İlçesi, Ergene Mahallesi, 1.959 m2 yüzölçümlü, 14049 ada, 1 numaralı paresele ilişkin… ekli… Uygulama İmar Plânı Değişikliğinin onaylanması”na ilişkindir. İki dönüm büyüklüğünde bir arsaya ilişkin imar plânı değişikliği kararının Cumhurbaşkanı tarafından onaylandığı bir başka “başkanlık hükûmet sistemi” örneği herhâlde yeryüzünde yoktur!

İki dönümlük arsa üzerinde karar alma yetkisini Cumhurbaşkanına bırakan bir sistemin rasyonel ve etkili bir şekilde işlemesi mümkün değildir. Buradaki sorun, personel kalitesi sorunu da değildir.

* * *

Cumhurbaşkanının nasıl işlerle uğraştığı hakkında bir fikir edinmek için, okuyuculara, bu paragrafın yazıldığı tarih olan 25 Aralık 2019 tarihli Resmî Gazetede yayınlanan Cumhurbaşkanı kararlarına bakmalarını tavsiye ederim. Tek bir günde Resmî Gazetede (mükerrer sayıdakiler hariç) 36 adet Cumhurbaşkanı kararı yayınlanmıştır. Kararların listesini EK-11’de veriyorum. Bunlardan 11’i “acele kamulaştırma kararı”dır. Muhtemelen Cumhurbaşkanının en çok karar aldığı konu çeşitli taşınmazların acele kamulaştırılmasına ilişkindir. Saymadım ama Resmî Gazetede sadece bir yılda yayınlanmış yüzden fazla sayıda acele kamulaştırma kararı vardır.

Cumhurbaşkanının imar plânı değişikliği, kamulaştırma kararları, arazi toplulaştırması, tarla içi geliştirme hizmetleri, mahallesi sınırları içerisinde bulunan alanın riskli alan ilan edilmesi, yine bir mahallenin içinde bulunan bir alanın yenileme alanı olarak belirlenmesi gibi işlerle uğraştırıldığı bir ülkede, yedi milyon öğrenciyi ilgilendiren üniversite harçlarının, yüz binlerce öğretmeni ilgilendiren ek ders ücretlerinin belirlenmesinin unutulması gayet normaldir.

* * *

Burada belirtmek isterim ki, yukarıda açıkladığım sorun, Türkiye’de sadece Cumhurbaşkanlığı sistemine ilişkin bir sorun veya bu sisteme geçtikten sonra ortaya çıkan bir sorun değildir. Türkiye’de eskiden beri, pek çok önemsiz kararı, bakanlara, Başbakana, Bakanlar Kuruluna ve Cumhurbaşkanına aldırtmak gibi kötü bir gelenek vardır. İşler arasında önem bakımından ayrım yapılmadan idarede etkililik sağlanamaz.

SONUÇ

Cumhurbaşkanlığı hükûmet sisteminde devletimizin en önemli ve hatta pek çok durumda tek makamı Cumhurbaşkanlığıdır. Cumhurbaşkanlığı alması gereken kararları zamanında ve etkili bir şekilde alamazsa, bundan sadece Cumhurbaşkanı veya Cumhurbaşkanının genel başkanı olduğu siyasî parti değil, aynı zamanda devletimiz de zarar görür.

“Devlet” dediğiniz şey, “millet”, “ülke” ve “egemenlik” unsurlarından oluşmuş bir kurumdur. Devletin zarar görmesi demek, millet olarak bizim zarar görmemiz demektir. Devletin zarar görmesi yaşadığımız ülkenin zarar görmesi demektir. Maalesef “Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi” denen, alması gereken kararları zamanında alamayan bu sistem, devletimize, yani milletimize ve ülkemize zarar veren bir sistemdir.

Bu devletin sahibi Cumhurbaşkanı, Cumhurbaşkanı Yardımcısı, bakanlar, Cumhurbaşkanlığı İdarî İşler Başkanı, Cumhurbaşkanlığı Hukuk ve Mevzuat Genel Müdürü değildir. Onlar, bu devletin hizmetkarlarıdır. Bu devletin sahibi, Türk vatandaşlarıdır.

Türk vatandaşlarının etkili ve rasyonel bir yönetime ihtiyacı vardır. Üniversite öğrencilerinin üniversiteye öğrenim ücreti ödeyip ödemeyeceklerini, ödeyeceklerse ne kadar ödeyeceklerini öğretim yılı başlamadan önce bilmeye hakları vardır. Öğretmenlerin ara tatilde katılacağı çalışmadan dolayı ek ders ücreti alıp almayacaklarını ara tatil başlamadan önce bilmeye hakları vardır. KİT yönetim kurulu ve danışma kurulu başkan ve üyelerinin alacakları ücretlerin ne olduğunu önceden bilmeye hakları vardır. Üniversite öğrencilerinin ve öğretim üyelerinin, görev süresi sona ermiş ve sadece günlük işleri idare eden rektörlere değil, inisiyatif alan, üniversite için alınması gereken büyük kararları alan, öğretim üyeleri için ilân edilmesi gereken kadroları zamanında ilân eden rektörlere ihtiyacı vardır.

Nihayette Türk vatandaşlarının anayasa ve kanunlar tarafından öngörülen kararları yine bunlar tarafından öngörülen süre içinde alan bir Cumhurbaşkanına ihtiyacı vardır.

Kararları Anayasa ve kanunların öngördüğü azami süreler içinde alamayan görevlilerin, bu konudaki eleştirilere katlanması ve bunun sebeplerini devletin sahibi olan Türk milletine açıklamaları gerekir.

* * *

Malum, ben Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi savunan biri değilim [19]. Bu sisteme derhal son verilmesi gerektiğine inanan birisiyim. Ancak bu sistemin, yürürlükte kaldığı sürece en etkili ve en verimli bir şekilde çalıştırılması gerekir. Hiç olmazsa Anayasa ve kanunlarımız gereği alınması gereken kararlar, yine Anayasa ve kanunlarımızın öngördüğü süreler içinde alınmalı ve Resmî Gazetede yayınlanmalıdır.

Bu makalede rektörlerin imam hatip mezunu olmaları, bilimsel yayın sayılarının düşük olması değil, geç atanmaları eleştiriliyor. Rektörler hangi siyasal eğilimden olursa olsun, bilimsel olarak ne kadar yetersiz olursa olsun, zamanında atanmalıdır. Bu çok zor bir şey midir? Öğrenim ücretlerinin Kanunun öngördüğü gibi her yıl en geç Haziran ayında belirlenmelidir. Bunu yapmak o kadar zor mu?

Devletimiz için en kötü şey, Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemi değil, bu kötü sistemin dahi hiç veya zamanında işletilmemesidir. Kaldırılıncaya kadar bu sistemin etkili bir şekilde çalıştırılması gerekir.

* * *

Türkiye’de parlâmenter hükûmet sistemini kaldırıp Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçen iktidar şu anki mevcut iktidardır.

Türkiye’de Başbakanlık, Başbakanlık Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü, Yüksek Planlama Kurulu, Devlet Personel Başkanlığı gibi değerli kuruluşları kapatan, bunlara ait olan yetkileri Cumhurbaşkanlığına veren iktidar yine bu iktidardır.

Bakanlar Kuruluna ait olan üniversite öğrenim ücretlerini tespit etme yetkisini Cumhurbaşkanına veren 2 Temmuz 2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin altında şu anki Cumhurbaşkanının ve hepsi AKP’ye mensup olan o zamanki Başbakan ve bakanların imzaları vardır. Cumhurbaşkanı bu yetkiyi zamanında kullanmayacak idiyse bu yetkiyi neden Cumhurbaşkanına verdiniz?

KİT yönetim ve danışma kurulu üyelerinin ücretlerini tespit etme yetkisini Yüksek Planlama Kurulundan alıp Cumhurbaşkanına veren 2 Temmuz 2018 tarih ve 703 sayılı KHK’nin altında yine aynı imzalar bulunur.

Öğretmenlerin ek ders ücretlerini tespit etme yetkisini Bakanlar Kurulundan alıp Cumhurbaşkanına veren iktidar da yine bu iktidardır.

Türkiye’de rektör atama yetkisi, üniversite öğretim üyeleri topluluğu, YÖK ve Cumhurbaşkanı arasında paylaşılmıştı. Bu üçlü sistemden öğretim üyeleri topluluğunu ve YÖK’ü çıkaran ve atama yetkisini tek başına Cumhurbaşkanına veren siyasî iktidar yine şu an görevde bulunan siyasî iktidardır.

2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 46’ncı maddesinin b bendini şu anki mevcut siyasal iktidar değiştirmiştir. Aynı Kanunun 13’üncü maddesini yine aynı siyasal iktidar değiştirmiştir. Yüksek Planlama Kurulunu ve Devlet Personel Başkanlığını kaldıran iktidar da bu iktidardır. Cumhurbaşkanlığı hükûmet sistemine geçilirken çıkarılan 2 Temmuz 2018 tarih ve 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 132’nci maddesini, 135’inci maddesini de yine bu iktidar kabul etmiştir.

Kendi koyduğunuz bu kurallara uymayacaksanız neden bu kuralları koydunuz? Bu kuralları koyan sizlersiniz. Kendi koyduğunuz kurallara kendiniz uyunuz! Patere legem quam ipse fecisti!

27 Aralık 2019

EKLER

EK-1: Anayasa, Madde 104/17’deki Kusurlar (Anayasanın 104’üncü Maddesinin 17’nci Fıkrasını Anlayan Var mı?).

EK-2: Yusuf Tekin'in Profesörlüğe Atanma Süreci.

EK-3: Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik Yapan Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri Listesi.

EK-4: 1 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapan Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerine İlişkin Tablo.

EK-5: 2 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapan Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerine İlişkin Tablo.

EK-6: 3 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapan Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerine İlişkin Tablo.

EK-7: 4 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapan Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerine İlişkin Tablo.

EK-8: Türkiye’de 1992’den Günümüze Rektör Atama Sistemi.

EK-9: 9 Temmuz 2018’den Sonra Rektör Atamalarında Gecikmeler.

EK-10: Hiyerarşi İlkesi Açısından Genelkurmay Başkanlığının ve Kuvvet Komutanlıklarının Durumu.

EK-11: 25 Aralık 2019 Tarihli ve 30989 Sayılı Resmi Gazetede Yayınlanan Cumhurbaşkanı Kararları.

DİPNOTLAR

(Geri dönmek için dipnot numarasının üzerine tıklayınız).